Статья опубликована в журнале «Российское предпринимательство»16 / 2013

Программное совершенствование системы ЖКХ в регионах

Морозов Владимир Александрович, доктор экономических наук, профессор, с.н.с. кафедры экономики социальной сферы, МГУ им. М.В. Ломоносова, Россия

Programmed improvement in Housing and Utility Sector in the regions - View in English

 Читать текст |  Скачать PDF | Загрузок: 93

Аннотация:
В настоящее время потребительская система жилищно-коммунального хозяйства непрозрачна и запутана для населения, ценовая политика в регионах отсутствует, что обрекает население страны оставаться в целом незащищенными со стороны вертикали власти и производителей услуг ЖКХ. Необходима программная реструктуризация этого сектора экономики на всей территории России, о чем и повествует данная статья , где автором использованы логико-структурный и программно-целевой подходы и бюджетирование, ориентированное на реформировании системы ЖКХ.

JEL-классификация:

Цитировать публикацию:
Морозов В.А. Программное совершенствование системы ЖКХ в регионах // Российское предпринимательство. – 2013. – Том 14. – № 16. – С. 115-128.

Приглашаем к сотрудничеству авторов научных статей

Публикация научных статей по экономике в журналах РИНЦ, ВАК (высокий импакт-фактор). Срок публикации - от 1 месяца.

creativeconomy.ru Москва + 7 495 648 6241


Сегодня в регионах и крупных городах действующая схема ЖКХ слишком непрозрачна и непонятна для налогоплательщиков. Одни называют ее слишком запутанной, другие – мошеннической, третьи - коррупционной. В предвыборной гонке нового мэра Москвы либерал-демократы требуют на 5 лет заморозить тарифы ЖКХ для проведения аудита и выявления истинной себестоимости услуг. Коммунисты считают, что нужно отменить платы за ЖКХ одиноким пенсионерам и пенсионерам старше 65 лет. "Справедливая Россия" имеет свое видение без отдельных акценто.

Тарифы и реформирование ЖКХ

Новое повышение тарифов ЖКХ в Москве произошло 1 августа 2013 г. Стоимость холодной воды увеличилась на 6,2%, а электричество подорожало на 10-12%. Первый этап роста платежей в столице пришёлся на 1 июля 2013 г. В Москве платежи ЖКХ вырастут в среднем на 139 рублей на человека. Рост платы за жилплощадь составит примерно 7 рублей за 1 кв. м. Цены на водоотведение вырастут на 6,1%, на холодную воду – на 6,2%. Тепловая энергия подорожает на 7%, а тарифы на газ поднимутся на 15%. За электроэнергию также придётся платить на 10-12% больше. В большинстве других регионов рост цен прошёл 1 июля в один этап, при этом подчёркивалось, что финальную стоимость услуг ЖКХ будут определять власти регионов в зависимости от природных и других условий, но в установленных рамках.

С 2014 года, по поручению Президента России, рост тарифов будет приведён в соответствии с ростом инфляции. Такая механика расчётов услуг естественных монополий будет актуальна в течение 5 лет. Важно отметить, что, по итогам 2012 года, инфляция составила 6,4%, а к концу 2013 года Минэкономразвития прогнозировало только 5-6%. Также с 2014 года в квитанциях появится новая графа о капитальном ремонте, что, по предварительным данным, потребует платы ещё в 6 рублей за один квадратный метр.

Для проведения в регионах программных преобразований, ликвидируемых, как было выше сказано: непрозрачность, запутанность и мошенничество со стороны, устанавливающей тарифы, цены и прочие условия, ставящие под угрозу социальную защищенность населения требуется реализация следующих целей:

- обеспечение условий проживания, отвечающих стандартам качества;

- снижение издержек производителей услуг и, соответственно, тарифов при поддержании стандартов качества предоставляемых услуг;

- смягчение для населения процесса реформирования системы оплаты жилья и коммунальных услуг при переходе отрасли на режим безубыточного функционирования.

Основными способами достижения указанных целей являются:

- совершенствование системы управления, эксплуатации и контроля в ЖКХ;

- переход на договорные отношения, демонополизацию и развитие конкурентной среды, предоставление потребителям возможности влиять на объем и качество потребляемых услуг, преимущественно конкурсный отбор организаций, осуществляющих управление и его обслуживание.

- совершенствование тарифной политики в жилищно-коммунальном хозяйстве, создание эффективной системы тарифного регулирования;

- совершенствование системы социальной защиты населения: упорядочение существующей системы льгот, усиление адресной направленности выделяемых средств.

Реформирование отраслей ЖКХ в регионах на ближайшие три года должна предусматривать учет следующих основных требований:

- комплексный подход к решению задач структурной перестройки отрасли;

- дифференцированный подход к осуществлению мероприятий по демонополизации;

- ориентация на обеспечение конкуренции хозяйствующих субъектов, а также защиту прав и интересов потребителей жилищно-коммунальных услуг;

- отсутствие дискриминации по отношению к каким-либо формам собственности как на жилищный фонд и объекты коммунального назначения;

- мониторинг проводимых преобразований и качества, надежности и экологической безопасности услуг ЖКХ;

- обеспечение гласности проводимых мероприятий и их результатов.

Для реализации задач ЖКХ в регионах требуется :

- реформирование существующих органов управления на местном уровне;

- создание множества субъектов хозяйствования различных форм собственности в сфере заказа и предоставления услуг ЖКХ;

- установление договорных отношений между заказчиком и поставщиком слуг;

- выполнения муниципальных заказов на конкурсной основе;

- организация информационного обеспечения мероприятий.

Создание конкурентной среды в системе ЖКХ

Для программного совершенствования системы ЖКХ в регионах требуется проведение демонополизации и создание конкурентной среды в подотрослях ЖКХ (подотрасли: жилищное хозяйство; теплоснабжение, водоснабжение и канализация, электроснабжение ;дорожно-мостовое хозяйство, санитарная очистка и утилизация бытовых отходов, озеленение, ритуальное обслуживание; гостиничное хозяйство, банно-прачечное хозяйство).

Создание конкурентной среды в жилищной подотрасли зависит от эффективного разделения функций между собственниками жилищного фонда (или организациями, уполномоченными выступать от лица собственника), управляющими компаниями и подрядными жилищными организациями.

Создание конкурентной среды в жилищной подотрасли также зависит и от становления хозяйственных структур, специализирующихся на предоставлении услуг по управлению недвижимостью и выступающих заказчиками жилищно-коммунальных услуг. Прежде всего это касается управляющих компаний, взаимоотношения которых с собственниками жилищного фонда должны регламентироваться договором на управление муниципальным или иным жилищным фондом, в том числе государственным т муниципальным, на праве доверительного управления. Товарищества собственников жилья также выходят на рынок услуг по управлению жилищным фондом и могут выбирать компанию, которая будет управлять их недвижимостью, на конкурсной основе.

Главные условия успешного проведения конкурсов: квалифицированный подбор группы домов, выставляемых на конкурс; объективное определение стартовой цены выставляемых на конкурс работ; проведение активной информационной кампании; полностью формализованная процедура подведения итогов, строгие и четкие критерии отбора подрядчиков, для чего необходимо на местах создать постоянно действующую комиссию по конкурсному отбору подрядчиков.

Проведение конкурсного отбора подрядных организаций позволяет не вкладывать бюджетные средства в создание дополнительных мощностей для обслуживания муниципального жилья и, в то же время, позволяет адаптироваться к процессу формирования отношений конкурентности в жилищной сфере муниципальным жилищным предприятиям.

Демонополизация должна касаться и сферы сбора жилищно-коммунальных платежей населения. Задача состоит в обеспечении для населения максимальной доступности в осуществлении платежей при минимальной стоимости этой услуги. Эта цель может быть достигнута путем разрушения монополии Сбербанка России и конкурсного отбора организаций, осуществляющих сбор коммунальных платежей населения, при фиксированной стоимости этой услуги не в процентах, а в рублевом исчислении. Открытость этого вида деятельности сделает более удобным для населения оплату жилищно-коммунальных услуг, что в конечном итоге повышает уровень сбора платежей в регионах.

Специализация расчетно-кассовых центров заключается в оперативном ежемесячном расчете платежей населения в зависимости от реального потребления услуг. Это предполагает наличие специализированной информационно-вычислительной базы в городах и поселках. Необходимо стимулирование создания товариществ собственников жилья.

Реформа собственности в жилищном хозяйстве регионов должна привести к формированию двух уровней конкурентных отношений: конкуренция в сфере управления недвижимостью в целях получения заказа от собственника на управление жилищным фондом; конкуренция подрядных организаций в целях получения заказа на обслуживание жилья.

Импульсом для развития конкуренции в данных направлениях должно служить формирование многообразия собственников жилья, которая достигается, в первую очередь, путем создания товариществ собственников жилья в соответствии с        Федеральным законом “О товариществах собственников жилья”. Они прямо заинтересованы в установке приборов индивидуального учета и регулирования потребляемых воды, газа и других энергоресурсов.

Кроме того, комплекс ресурсосберегающих мероприятий, проводимый товариществами собственников жилья, позволяет значительно уменьшить общий объем потребления ресурсов за счет предотвращения неоправданных расходов. Население привыкает экономно относиться к предоставляемым услугам.

Активизация органов местного самоуправления

Активизация органов местного самоуправления, граждан и организаций по созданию товариществ собственников жилья должна осуществляться путем:

- гарантированного выделения бюджетных средств субъектов Федерации или муниципальных образований на цели государственной регистрации комплексов недвижимого имущества в жилищной сфере - кондоминиумов;

- принятия соответствующих решений органами государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления о передаче товариществам собственников жилья установленных государственных дотаций на эксплуатацию, текущий и капитальный ремонты жилищного фонда, на отдельные виды коммунальных услуг, о выделении компенсаций за предоставление льгот отдельным категориям граждан, а также жилищных субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг семьям с низкими доходами.

Необходимо также проведение антимонопольного регулирования и создания конкурентной среды в тепло-, электро-, водоснабжения и водоотведения. Вместе с этим возможные мероприятия по разукрупнению существующих предприятий ресурсоснабжения путем выделения самостоятельных юридических лиц для производства и доведения услуг до потребителей различными предприятиями по технологической цепочке (сетевое хозяйство, транспортное обслуживание и т.д.) могут привести к дезорганизации работы соответствующих подотраслей и ухудшению обслуживания потребителя.

Так, например: в водопроводно-канализационном хозяйстве процесс производства и передачи материального носителя услуги, как правило, осуществляется в рамках одного предприятия, что соответствует особенностям технологического процесса и является экономически и организационно оправданным.

В ряде городов оказание услуг по водоснабжению и водоотведению производится разными предприятиями, что, однако, не приводит к формированию в подотрасли конкурентной среды, а лишь обусловливает наличие на данной территории двух субъектов монополии. Таким образом, возможное разукрупнение предприятий водопроводно-канализационного хозяйства по данному признаку не может быть оправдано с точки зрения осуществления демонополизации. Данные подходы можно распространить и на другие ресурсоснабжающие организации.

В отрасли до сих пор существует кризис неплатежей, который невозможно разрешить силами только предприятий ресурсоснабжения. Существует также проблема неплатежеспособности предприятий и организаций, не подлежащих отключению ни при каких условиях. Упущенная выгода от сомнительной дебиторской задолженности, как правило, покрывается за счет увеличения тарифов и оплачивается платежеспособными пользователями. Эти характеристики ценообразования можно назвать внешними факторами, независимыми от предприятий- монополистов.

Кроме внешних факторов предприятия-монополисты характеризуются внутренними проблемами. Это, как правило, низкий уровень управления и недостаточная квалификация персонала и как следствие: отсутствие эффективной системы учета и планирования и ликвидации дебиторской задолженности, отсутствие опыта конкурсной работы; высокие потери энерго- и водоресурсов при промышленной обработке и транспортировке ресурсов потребителю.

Сегодня принципы стимулирования работников пока не связаны с разумной экономией энергоресурсов, эффективностью работы предприятий и т.д. Все эти и другие подобные факторы прямо или косвенно увеличивают тарифы и цены предприятий естественной монополии.

Развитие конкурентной среды может осуществляться и в сфере управления системами городского водоснабжения и водоотведения или теплоснабжения, основные фонды которых находятся в муниципальной собственности. В рамках реализации местных программ демонополизации возможна передача муниципальной инфраструктуры водо- или теплоснабжения в управление отечественным и зарубежным компаниям, имеющим авторитет на российском рынке данных услуг, с заключением указанных договоров на доверительное управление на конкурсной основе.

Малый бизнес и ЖКХ

В ЖКХ необходимо привлечение малого бизнеса на рынок услуг. Наиболее типичными малыми предприятиями, заинтересованными в получении заказов на предоставление различных жилищно-коммунальных услуг, являются малые ремонтно-строительные предприятия, связанные с ремонтом жилищного фонда и инженерного оборудования. Создание условий для привлечения малого бизнеса в сферу оказания жилищно-коммунальных услуг является одним из серьезных направлений демонополизации сферы жилищно-коммунального хозяйства имеет место специфика создания конкурентной среды и демонополизации жилищно-коммунального хозяйства в малых муниципальных образованиях и закрытых административно-территориальных образованиях.

В малых городах и сельских населенных пунктах, подходы к проблемам демонополизации и формирования конкурентной среды могут существенно отличаться от подходов в больших городах. Главным критерием в выборе той или иной структуры управления должна быть экономическая целесообразность и минимизация стоимости услуг жилищно-коммунального хозяйства. Наличие различных видов собственности предполагает государственное регулирование в вопросах содержания и использования жилищного фонда и объектов коммунального назначения, обеспечивающее соблюдение обязательных для всех собственников федеральных стандартов качества предоставления жилищно-коммунальных услуг и разработку на их базе региональных стандартов содержания жилья и объектов коммунального назначения для использования их в качестве нормативов при заключении договоров между подрядчиками и заказчиками. По мере улучшения финансирования работ по обслуживанию жилищного фонда и объектов коммунального назначения эти стандарты могут ужесточаться.

Помимо плановой деятельности неотъемлемой функцией государственных жилищных инспекций субъектов Российской Федерации является оперативное реагирование на обращения и заявления потребителей жилищно-коммунальных услуг. Государственные жилищные инспекции взаимодействуют с территориальными управлениями Государственного антимонопольного комитета Российской Федерации. Защиту интересов потребителей жилищно-коммунальных услуг следует осуществлять также путем установления необходимых условий и ограничений, обеспечивающих нормативный уровень жилищно-коммунального обслуживания потребителей при принятии решений об изменении форм собственности организаций жилищно-коммунального хозяйства.

Говоря о реформирования системы финансирования жилищно-коммунального хозяйства и оплаты жилищно-коммунальных услуг необходимо сказать о нескольких составляющих, из них:

во-первых, это новая тарифная политика и

во-вторых, ценообразование в сфере монопольного предоставления ЖКХ услуг.

По первому вопросу: тариф на ту или иную жилищно-коммунальную услугу формируется как совокупность регулируемых и рыночных цен организаций, задействованных в предоставлении услуги. Например, тариф по отоплению, в общем случае, может состоять из: цены управления процессом; цены производителя; организации, осуществляющей транспорт и цены обслуживания, а также цен абонентского обслуживания по рассвету и сбору платежей и счетчиков тепла и других приборов.

Таким образом можно представить формирование тарифа на любую жилищно-коммунальную услугу. Процесс формирования тарифа на жилищно-коммунальные услуги должен заключаться в поиске компромисса между техническими задачами и финансовыми потребностями поставщиков услуг и платежеспособным спросом потребителей.

Утвержденный тариф (цена) должен быть связан с конкретной программой деятельности предприятия. Решение вопросов перспективного развития и модернизации коммунального предприятия - монополиста возможно только при финансовом обеспечении программы развития через тарифную политику и при способности общества оплачивать такой тариф.

В рамках муниципальных образований в регионах целесообразно проводить единую тарифную политику на коммунальные услуги, поставляемые по инженерным сетям, находящимся в муниципальной собственности, для всех потребителей, а также на жилищные услуги для муниципального жилищного фонда. Например, желательно, чтобы стоимость услуги по отоплению была одинаковой по всему муниципальному образованию внутри каждой из групп потребителей (промышленность, бюджетная сфера, население) вне зависимости от конкретного источника тепла.

Такой подход определяет необходимость расчета средневзвешенной стоимости работ и услуг, выполняемых разными подрядчиками по объективно разным ценам (производство тепла, обслуживание жилищного фонда) и включение в тариф на данную жилищно-коммунальную услугу этой средневзвешенной стоимости.

Система регулирования тарифов ЖКХ

Система регулирования тарифов ЖКХ должна основываться на следующих основных принципах.

1. Последовательность и прогнозируемость изменения тарифов обеспечивает предсказуемость деятельности коммунальных предприятий, повышает их инвестиционную привлекательность и снижает стоимость заемного капитала.

2. Прозрачность тарифов позволяет достичь доверия каждого потребителя, в частности, и общества, в целом.

3. Регулирование должно носить целевой характер и заключаться в оптимизации некоторого множества целей, отражающих интересы различных групп предприятия, населения, инвестора и др.

Для того чтобы создаваемая система регулирования была максимально эффективна при ее создании необходимо обеспечить: надлежащее стимулирование коммунальных предприятий к экономному использованию финансовых и природных ресурсов;  должное стимулирование инвесторов к вкладу капитала в перспективные и хорошо управляемые коммунальные предприятия; максимальную вовлеченность потребителей, инвесторов, налогоплательщиков в процесс регулирования; снижение политизированности ценообразования.

Для создания эффективной системы регулирования необходимо разделение функций управления муниципальным жилищно-коммунальным хозяйством и регулирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги в пределах компетенции органов местного самоуправления. Деятельность по предоставлению услуг также должна быть отделена от деятельности органов исполнительной и законодательной власти по регулированию в сфере услуг.    

Для осуществления функций по регулированию тарифов на муниципальном уровне целесообразно создать постоянно действующую комиссию, в которую должны войти представители различных структурных подразделений исполнительной и представительной власти муниципального образования. Одним из таких решений может стать передача регулирующих функций региональным энергетическим комиссиям для малых и сельских муниципальных образований в регионах. Комиссии являются самостоятельными юридическими лицами.

Необходимо также обеспечить открытость процесса тарифного регулирования для заинтересованных сторон, предусмотрев возможность публичных слушаний, а также порядок привлечение представителей потребителей к процессу регулирования. Система регулирования должна предусматривать ответственность регулирующего органа за принимаемые решения. Это должно обеспечиваться наличием форм отчетности регулирующего органа за принятые решения, а также правилами обжалования решения регулирующего органа.

Что касается второго вопроса реформирования системы финансирования, это - ценообразование в сфере монопольного предоставления ЖКХ услуг. Основанием для пересмотра регулируемой цены, как правило, должны являться либо окончание установленного срока действия, либо изменение объективных обстоятельств, связанных с предоставлением услуги, либо неудовлетворительная работа по результатам мониторинга коммунального предприятия.

Потребности в финансировании должны определяться в соответствии с утвержденной регулирующим органом методикой. Подразделения местной администрации готовят для регулирующего органа информацию, отражающую требования к качеству, надежности и объему услуг, потребляемых населением и бюджетными организациями, а также обоснование предельно допустимой с учетом финансовых возможностей муниципалитета и населения величины тарифа.

При разработке заявки используется система специально разработанных индикаторов. Заинтересованные представители предприятий-потребителей должны отразить в информации, направляемой в регулирующий орган, их требования к качеству, надежности и объему потребления услуг. После чего регулирующий орган формирует тариф и/или регулируемую цену, и представляет их для утверждения соответствующим органам власти.

Существенным моментом в реформировании системы является формирование тарифов в указанных выше подотраслях, где начался процесс развития конкуренции. В рыночных условиях предприятия самостоятельно формируют цены на свои услуги с учетом существующего платежеспособного спроса. Регулирующий орган не должен заниматься анализом структуры затрат и финансовых потоков предприятий, выполняющих работы после победы на соответствующем конкурсе. Задача регулирующего органа в такой ситуации заключается в установлении средневзвешенной стоимости работ, проводимых на конкурсной основе, которая должна быть включена в тариф на жилищную услугу на регулируемый период.

Изменение тактики ценообразования в системе ЖКХ

Особенностью нового этапа реформы жилищно-коммунального хозяйства является изменение тактики ценообразования, переход от повышения тарифов для устранения разрыва между ценами в других отраслях экономики в результате инфляции к более плавному изменению этих тарифов, учитывающему рост реальных доходов потребителей. Повышение оплачиваемой населением доли затрат на содержание жилья и предоставление коммунальных услуг может быть достигнуто за счет относительного снижения самих затрат.Для определения соответствующих условиям конкретного населенного пункта ставок оплаты жилья могут использоваться наиболее характерные для этого населенного пункта тип дома и его местоположение, принятый за базисный уровень. Критерием для определения соотношения уровня оплаты жилищно-коммунальных услуг в домах различного качества и местоположения относительно базисного уровня может являться соотношение ставок аренды жилья или стоимости приобретения его на свободном рынке. Дифференциацию оплаты жилья следует проводить поэтапно, не допуская развития формирования "бедных" и "богатых" районов в населенных пунктах.

Основным инструментом муниципальной политики ценообразования, с учетом качества и местоположения жилища, является изменение платы за его наем, поскольку только этот вид платежа может быть дифференцирован в зависимости от параметров качества жилища и его местоположения. В первую очередь, следует изменить ситуацию, когда худшее по качеству и местоположению жилье оплачивается так же, как и лучшее, или дороже.

Исключительно важной составляющей в реформировании системы ЖКХ является обеспечение социальной защиты населения, которая состоит в недопущении со стороны власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и уполномоченных ими организаций:

‑ включения в тарифы затрат, связанных с монопольным положением организаций ЖКХ;

‑ сдерживания развития программы предоставления субсидий низко доходным семьям;

‑ необоснованного снижения качества предоставляемых услуг, предусмотренного договорами найма, на техническое обслуживание и предоставление жилищно-коммунальных услуг и введения неоправданно высокого уровня ставок на оплату жилья, превышающего по площади социальную норму, и тарифов на сверхнормативное потребление коммунальных услуг.

Вывод

Необходимо пересмотреть федеральную политику в отношении льгот отдельным категориям граждан по оплате жилищно-коммунальных услуг. По каждой льготе должен быть четко указан источник финансирования каждой льготы. Следует принять меры по совершенствованию механизма предоставления жилищных субсидий и отражению изменений в оценке прожиточного минимума и минимально потребительской корзины в целях увеличения платы за жилье и коммунальные услуги.


Издание научных монографий от 15 т.р.!

Издайте свою монографию в хорошем качестве всего за 15 т.р.!
В базовую стоимость входит корректура текста, ISBN, DOI, УДК, ББК, обязательные экземпляры, загрузка в РИНЦ, 10 авторских экземпляров с доставкой по России.

creativeconomy.ru Москва + 7 495 648 6241



Источники:
1. Бузырев В.В., Чекалин В.С. Экономика жилищной сферы. Учеб. пособие. – М.: ИНФРА-М., 2001.
2. Арцыбашев В.М., Симионова Н.Е. Совершенствование рыночного механизма функционирования жилищно-коммунального комплекса. Экономика строительства. – М.: 2004.
3. Жилищный кодекс РФ от 1 марта 2005 г.
4. Сапрыкин П.В. Управление многоквартирными домами: учебное пособие. – М., 2006.
5. Пронина Л.И. Совершенствование системы тарифного и нормативного регулирования ЖКХ // Журнал руководителя и главного бухгалтера. – 2011. – № 4. – Ч. 1.