Модель развития жилищно-коммунального хозяйства регионов на основе применения механизмов государственно-частного партнерства

Современный этап развития российской экономики требует переосмысления концепции эффективного управления ЖКХ, поскольку очевидно, что хозяйственный потенциал этой отрасли используется до сих пор в очень малой степени.

В то же время реализация потенциала комплекса ЖКХ может стать катализатором развития всей системы национальной экономики, поскольку ЖКХ, как локальная рыночная система, является составной частью общей системы национальной экономики России.

Ни во времена командно-административной экономики, ни в условиях перехода к рыночным отношениям методы управления ЖКХ не дали существенных результатов. Более того, отрасль оказалась в глубочайшем кризисе.

Поэтому сегодня возникла острая потребность найти такую модель управления, которая позволила бы не только вывести ЖКХ из кризиса, но и обеспечила интенсивный тип роста (см. рис. 1 на с. 176).

Рис. 1. Модели развития ЖКХ

Одной из главных причин кризиса в отрасли является недостаток профессиональных организаций и специалистов, способных управлять процессами, происходящими в комплексе ЖКХ [3]. В этой связи предлагается использование модели интенсивного (инновационного) развития ЖКХ с одновременным созданием в крупных городах и регионах России специализированных структур – региональных государственно-частных компаний ЖКХ (РГЧК ЖКХ) (по образу и подобию управляющих компаний) (см. рис. 2 ниже). 

Рис. 2. Структурно-логическая модель взаимодействия РГЧК с различными субъектами ЖКХ региона

Система управления ЖКХ

Результаты анализа зарубежного опыта управления ЖКК подтверждают, что государственно-частные партнерства – весьма перспективные формы решения жилищно-коммунальной проблемы и могут быть адаптированы к современным российским условиям.

Организационно-правовой формой РГЧК ЖКХ может быть Акционерное общество (ОАО или ООО), в свою очередь его учредителями могут быть администрация города и инвесторы, специализирующиеся или занимающиеся жилищным строительством, а также реконструкцией и модернизацией инженерно-коммунальной инфраструктуры.

Система управления ЖКХ может быть представлена как совокупность управляющей и управляемой подсистем. Управляющая подсистема вырабатывает, принимает и транслирует управленческие решения, обеспечивает их выполнение, во главе которой находится центральное звено, то есть РГЧК ЖКХ. Управляемая система, то есть ЖКХ,  воспринимает принятые управленческие решения и реализует их на практике. В целом схему управления ЖКХ можно представить в виде совокупности региональных ЖКХ, в том числе ЖКХ мегаполисов, как управляемых систем и соответствующих РГЧК ЖКХ как управляющих звеньев. 

Стратегия функционирования ЖКХ регионов должна опираться на федеральную стратегию развития ЖКХ, поэтому в центре совокупности ЖКХ регионов и мегаполисов находится Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству. При этом приоритет во всей этой схеме отдается принципу удовлетворения интересов потребителя жилищно-коммунальных услуг.

В целом управление ЖКХ должно быть основано на синтезе государственного регулирования и рыночного саморегулирования для достижения как краткосрочных, так и долгосрочных целей жилищно-коммунальной политики [2].

Одна из основных задач, которая стоит перед участниками проектов государственно-частного партнерства (ГЧП), состоит в том, чтобы как можно точнее и более полно классифицировать и распределить риски, которые каждый из них может взять на себя [1].

Риски государства и частного сектора

Рисками государства как партнера по проекту ГЧП могут быть следующие:

1) по разным причинам могут потребоваться дополнительные ресурсы;

2) не будут обеспечены должным образом обязательства перед населением (из-за необеспечения выполнения работ в установленные сроки, роста цен на услуги и т.п.);

3) могут возникнуть конкретные протесты населения или общественных организаций (в связи с нарушением природоохранной среды, близости строительства к жилью и т.д.);

4) не будет найден партнер со стороны частного бизнеса в связи с несовершенством нормативно-правовой базы.

Риски частного сектора при реализации проектов ГЧП носят более существенный характер (с материальной точки подхода к этой проблеме) и имеют достаточно обширный перечень. Однако их можно представить в виде четырех основных групп:

1) риски, связанные с работой государственных (муниципальных) властных структур;

2) риски, связанные с участием государственных (муниципальных) структур как партнера в реализации совместного проекта;

3) риски, связанные с собственной деятельностью бизнес-структур;

4) риски, возникающие в связи с протестами населения, международных и общественных организаций.

Поэтому одна из самых сложных задач при реализации проектов ГЧП – распределение рисков между партнерами.

Поскольку частный сектор по определению может более эффективно управлять рисками, теоретически большая часть рисков в ГЧП возлагается на него, что является важным преимуществом для государственного партнера. Однако государство также должно брать на себя определенную долю ответственности за возможные риски и способствовать их смягчению для частного сектора на основе взаимной поддержки. Баланс рисков чрезвычайно важен для развития ГЧП, иначе потенциал внедрения проектов ГЧП значительно уменьшается.

Кроме того, государственные структуры должны быть готовы к действиям по смягчению возможных рисков. В распоряжении органов управления находятся различные инструменты сдерживания, недопущения наступления рисковых ситуаций, такие, например, как страхование рисков при возникновении форс-мажорных обстоятельств. 

Последовательность шагов при распределении рисков может быть следующей.

– идентификация рисков проекта, их описание, формализация.

Определение как общих, так и специфических для данного проекта рисков;

– выделение видов работ по проекту, которые обеспечиваются государством и для которых риски не могут быть переданы частному сектору;

– изучение каждого риска и определение для него субъекта хозяйственных отношений, который в наилучшей степени может этот риск закрыть: правительство, частный партнер, никто из участников проекта;

– выявление третьих сторон, кто может закрыть риски. Остальные риски разделяются в соответствии с достигнутыми договоренностями между участниками проекта и закрепляются в соответствующем документе;

– урегулирование в целом соглашения по распределению рисков проекта между его участниками. 

Матрицы рисков для каждого этапа проектов

В мировой практике разработаны и применяются стандартные рекомендации для снижения риска в проектах ГЧП.

Чтобы обеспечить максимально возможное снижение рисков, органам государственной власти желательно уже на начальном этапе проекта сформулировать все его возможные риски. К числу наиболее эффективных инструментов, как для органов власти, так и для частного сектора относится разработка матрицы рисков, применимой для каждого этапа проекта и определяющей наиболее предпочтительные для государственного органа направления выделения средств.

При построении матриц необходимо учитывать, что независимо от своего формирования или возникновения все связанные с проектом государственно-частного партнерства риски можно подразделить на два класса:

1) риск неопределенного прекращения проекта (например, из-за неплатежеспособности, изменения приоритетов,  бесперспективности и т.п.);

2) вариационный риск (Еj), обусловливающий изменчивость доходности проекта на протяжении периода его  реализации [4], определяемый по формуле:

Е_j = E_o + B_j (R-E_o),

где E_o – доходность безрисковых инвестиций (как правило, доходность государственных долгосрочных бумаг);
R – среднерыночная доходность (доходность инвестиций в пакет акций, имеющий ту же структуру, что вся совокупность акций, обращающихся на рынке);
_Bj – коэффициент относительной рискованности данного j-го проекта по сравнению с инвестированием в «средне- рыночный» пакет акций (обычно лежит в пределах от 0 до 2).

Заключение

Таким образом, применение механизма ГЧП в жилищно-коммунальной сфере российских регионов поможет решить многие важнейшие вопросы финансирования и развития ЖКХ, для чего данный механизм должен быть встроен в систему управления коммунальным хозяйством. При этом для успешной реализации проектов ГЧП требуется применение системы распределения и минимизации рисков (управления рисками). За счет ответственного отношения к полноте и качеству такого управления участники проектов будут гораздо лучше вооружены для решения важных задач уже в процессе реализации проекта.