Факторы бюджетной децентрализации на региональном уровне в России и США

Введение

Под децентрализацией управления понимается передача инициативы и ответственности за проведение социально-экономической политики на нижестоящие уровни власти, а также соответствующие возможности определения субнациональными властями своей бюджетной политики (размера и структуры своих бюджетов).

За последние 20–30 лет тенденции к децентрализации управления общественным сектором затронули не только страны с федеративным, но и с унитарным устройством. В то же время степень децентрализации заметно различается даже среди стран ОЭСР, не говоря уже о сопоставлении развитых и развивающихся стран. Таким образом, актуальным для Российской Федерации в первую очередь является получение адекватной оценки степени децентрализации и определение ее факторов. С учетом того что Россия – федеративная страна, особый интерес представляет изучение и оценка факторов, влияющих на различия в уровне децентрализации отдельных регионов (децентрализация на уровне регионы – муниципалитеты).

В текущих условиях развития России децентрализация управления многими исследователями [1, 2] рассматривается не просто как одно из наиболее важных явлений в бюджетной сфере, а как одно из ключевых условий модернизации экономики России. Этот вопрос является также предметом дискуссии в правительстве и в экспертных кругах. Так, на Санкт-Петербургском экономическом форуме в 2011 году был поставлен вопрос о децентрализации полномочий как одной из наиболее важных задач на пути модернизации российской экономики, в течение 2011–2015 гг. идея децентрализации неоднократно рассматривалась на заседаниях Государственного совета Российской Федерации.

Объектом исследования являются не только межбюджетные отношения между региональным правительством и муниципалитетами в Российской Федерации (принципы распределения доходных источников и расходных полномочий между уровнями управления), но и бюджетные системы штатов США. По мнению исследователей [3], США представляет собой страну с классическим федеративным устройством. Таким образом, ее можно рассматривать как некий эталон (реалистичный стандарт) системы межбюджетных отношений, что как раз объясняет выбор данной страны в качестве еще одного объекта исследования для сопоставления результатов по выявлению факторов внутрирегиональной децентрализации в России с результатами по США в рамках единого методологического подхода.

Изучение базы данных показателей фискальной децентрализации ОЭСР, расширяющей рамки традиционных взглядов на оценку степени децентрализации по доходным и расходным характеристикам [4], подводит к выводу о сложности разделения размера бюджета субнационального правительства и его фактической фискальной силы (права регулировать собственные налоговые поступления), которая может приводить к переоценке степени фискальной децентрализации. Эксперты ОЭСР частично решают эту проблему с помощью исключения из субнациональных налогов доходов, полученных субнациональными властями в результате налогового распределения, и доходов, образованных в результате поступления налогов, формально находящихся под полным контролем центрального правительства. Однако по-прежнему отдельные методологические вопросы, связанные с уточнением определения налогового распределения и отделением от него межбюджетных трансфертов общего характера (что считать налоговыми поступлениями, а что трансфертами), являются до конца не решенными.

На основе анализа различных теоретических и эмпирических исследований бюджетной децентрализации [5–9] обосновывается необходимость проведения дополнительной работы по улучшению качества данных и способов измерения фискальной децентрализации. Уровень децентрализации, определяемый стандартными показателями налоговой (доходной) и расходной бюджетной децентрализации (как доля расходов/доходов субнациональных бюджетов в консолидированном бюджете) в большинстве случаев не является адекватным отражением масштаба финансовой автономии субнациональных властей, что требует более продуманного и обоснованного подхода к его оценке.

Принимая во внимание сделанный вывод, авторы настоящего исследования осознают ограниченность используемого в качестве базового индикатора бюджетной децентрализации доли расходов муниципальных образований в расходах консолидированного регионального бюджета (без учета субвенций). Однако из всех доступных измерений он является наилучшей аппроксимацией изучаемого явления децентрализации государственного управления. Что касается стандартного показателя «налоговой децентрализации», то, по мнению авторов, он является менее удачным для использования в качестве объясняемой переменной в модели оценки фискальной децентрализации на региональном уровне, поскольку скорее отражает доходные характеристики регионального правительства (бюджетную обеспеченность), нежели является мерой фискальной независимости муниципальных властей. Фактически в российских условиях доля налоговых доходов скорее отражает процессы бюджетной централизации.

Анализ теоретических и эмпирических исследований [10–16], посвященных определению факторов бюджетной децентрализации, в т.ч. на региональном уровне, показал, что в целом можно выделить 7 основных факторов, влияющих на уровень бюджетной децентрализации (с положительным или отрицательным знаком): «размер региона» (+), «степень урбанизации» (+/–), «уровень дохода» (+/–), «транспортная доступность» (–), «этнолингвистическая разнородность» (+/–), «неравномерность распределения доходов населения», которую можно интерпретировать как обратный по смыслу фактор «спроса на перераспределение доходов» (–), а также как «разнообразие предпочтений» (+), «эффект от “незаработанных” правительствами доходов» (–), что, в частности, касается «рентных доходов».

Именно указанные выше факторы и легли в основу модели бюджетной децентрализации на уровне регионов в России и США, которая оценивалась эконометрическими методами [1]. В эмпирических моделях также были учтены специфические особенности разных стран (такие как факт отнесения региона к «республике» в РФ и факт отнесения к «юго-восточным штатам» в США, которые выражают некоторые специфические особенности изучаемых территорий).

В результате проведения исследования факторов внутрирегиональной децентрализации в России и США были получены в целом схожие результаты по странам (табл.).

Таблица

Сравнение результатов выявленных факторов децентрализации

в России и США и их эффектов

Заключение

1. Выявленные из анализа научной литературы 7 теоретических эффектов основного набора факторов децентрализации нашли в целом свое подтверждение на эмпирических данных обеих стран, что является, несомненно, интересным результатом. В результате можно говорить о том, что несмотря на существенные различия с моделями федерализма в России и США как на национальном, так и на субнациональном уровне, набор базовых факторов, определяющих уровень расходной децентрализации, достаточно близок (как в плане значимости того или иного фактора, так и с точки зрения направления его влияния на децентрализацию).

2. К основным результатам исследования можно также отнести получение расчетной модели расходной децентрализации в РФ, которую можно использовать в дальнейших исследованиях эффектов децентрализации управления на субнациональном уровне, в частности для того, чтобы определить значимость влияния данного фактора на экономическое развитие в российских регионах. Такая попытка уже предпринималась [17], но пока для Российской Федерации был получен отрицательный результат влияния расходной децентрализации на региональный экономический рост. Имеет смысл уточнить методику расчетов автора работы [17], скорректировав ее с учетом возможности взаимного влияния децентрализации и экономического роста (т.е. учесть проблему эндогенности).

3. Полученные результаты требуют максимально аккуратной интерпретации при переходе от количественного анализа (расходной децентрализации как доли расходов) к вопросу финансовой автономии муниципалитетов. Как уже было указано выше, использованный в исследовании показатель является лишь некой очень приближенной оценкой реальной бюджетной децентрализации и автономии субнациональных властей. Также необходимо учитывать, что при схожести полученных результатов по России и США к одинаковому результату могут приводить различные механизмы влияния того или иного фактора на уровень децентрализации (тем более, что даже в теории для ряда факторов существуют различные гипотезы).

^[1] В качестве основной модели, при условии анализа панельных данных (73 региона в РФ в 2005–2009 гг., 50 штатов США в 1997–2012 гг.), использовалась модель с «между» (between) эффектами, позволяющая делать выводы в пространственном (cross-section) разрезе.