Жилищно-коммунальный комплекс: проблемы реформирования и управления

Необходимость проведения реформы жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) вызрела и приобрела актуальность в условиях подавляющего господства государственной собственности и высокой централизации управления. Искусственная монополизация и значительная дотационность этой сферы сформировали, к сожалению, искаженную мотивацию поведения всех субъектов взаимоотношений и обусловили общую неэффективность функционирования жилищно-коммунальной сферы.

Так называемый «затратный механизм», доминирующий в ЖКХ, являлся характерной чертой всей планово-административной экономики страны, что объективно должно было предполагать использование для реформирования жилищно-коммунального хозяйства тех же механизмов, что и в любом другом секторе экономики при стабилизации цен. Однако подходы к реформированию этой сферы оказались принципиально иными, преобразования экономических отношений в подотраслях ЖКХ развивались различными путями, что во многом определило характер проблем и процессов, свойственных современному этапу реформирования жилищного и коммунального комплексов (ЖКК) в регионах.

Тарифы на жилищно-коммунальные услуги для населения поддерживались на чрезвычайно низком уровне и дотировались из бюджета на 90%. Квартирная плата, включающая платежи населения за коммунальные услуги, составляла около 2,5 % среднего дохода семьи. Низкие коммунальные платежи населения компенсировались за счет перекрестного субсидирования, когда тарифы за такие же услуги для промышленных предприятий были в десятки раз выше. Жилищные предприятия получали дотацию на содержание жилищного фонда из местных бюджетов.

Ресурсоснабжающие предприятия также получали бюджетную дотацию как компенсацию за разницу в тарифах, поэтому отсутствовал интерес в экономии ресурсов, снижении непроизводственных затрат, ликвидации утечек вложений денежных средств в ремонт инженерных коммуникаций. Действовал основной экономический принцип: чем больше поставишь услуг, тем больше получишь дотации.

С вступлением в силу в конце 1992 года Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики» определились основные концептуальные подходы реформирования жилищно-коммунального хозяйства и условия для осуществления процесса передачи в муниципальную собственность государственного и ведомственного жилищного фонда, объектов инженерной инфраструктуры, жилищно-эксплуатационных и ремонтно-строительных организаций. Таким образом, создавалась материально-техническая основа для управления принятым жилищным фондом на муниципальном уровне.

Характер дальнейших преобразований системы экономических отношений в жилищно-коммунальной сфере во многом определился принятым в то время порядком приватизации жилых помещений, в результате которого сформировался вторичный рынок жилья. Однако в связи с тем, что в процессе проведения приватизации в собственность передавались только жилые помещения, места общего пользования по-прежнему оставались в муниципальной собственности. В связи с чем, несмотря на то, что доля, приватизированного жилья в РФ сегодня составляет уже более 70%, подавляющее большинство жилых зданий по-прежнему находится в муниципальной собственности.

В области оплаты жилья и коммунальных услуг была принята стратегия ее постепенного повышения с целью покрытия затрат на ЖКХ за счет самих потребителей (жителей), с одновременным развитием системы социальной поддержки малообеспеченных слоев населения путем предоставления им бюджетных субсидий адресного характера. В качестве критерия стали использоваться нормативно-установленная доля расходов на жилищно-коммунальные услуги в семейном бюджете и социальная норма площади, установленная для каждого региона. Это связано, в первую очередь, с высокими затратами на содержание жилищного фонда и поставку коммунальных услуг.

С 1994 года впервые за многие десятилетия была изменена система расчетов с населением за жилищно-коммунальные услуги, в том числе были повышены ставки по оплате услуг ЖКХ. В качестве федеральных стандартов установилась доля расходов на жилищно-коммунальные услуги в семейном бюджете и социальная норма площади для каждого региона. Однако тарифы продолжают расти и уже достигают уровня тарифов, принятых в европейских странах с аналогичными климатическими условиями (табл. 1)

Таблица 1

Доля расходов на содержание и ремонт жилья в общем объеме потребительских расходов в 1999 и 2003 гг., %

*По данным Росстроя

В области преобразований в сфере управления жилищно-коммунальным хозяйством была принята стратегия децентрализации и упрощения структуры управления ЖКХ, в основном, путем разделения функций заказчика и подрядчика. Взамен существовавшей ранее ведомственной управленческой вертикали формировалась децентрализованная система управления жилищно-коммунальным хозяйством, характеризующаяся многообразием вариантов в зависимости от специфики территорий и местных условий.

Главной целью подобных преобразований являлось снижение затрат при одновременном повышении качества предоставляемых жилищно-коммунальных услуг, чему должен был способствовать принцип конкурсного отбора подрядных организаций в тех сферах, где объективно возможна демонополизация, прежде всего, в обслуживании жилого фонда.

С начала 1997 года проблема сокращения бюджетных дотаций на жилищно-коммунальное хозяйство оказалась в центре внимания федеральных властей, а ускорение реформы оплаты жилья и коммунальных услуг стало рассматриваться как ключевое звено в системе мер по преодолению бюджетного кризиса и экономического спада.

Согласно оценкам экспертов, дотации на ЖКХ составляли в 1996 году более 4% ВВП, стоимость предоставляемых населению жилищно-коммунальных услуг превышала 300 млрд. руб., из которых около 120 млрд. ‑ это потребность в льготах и субсидиях. На душу населения дотации в жилищно-коммунальное хозяйство составили, по данным фактического исполнения бюджета, около 600 тыс. (неденоминированных) рублей. При этом население заплатило за жилищно-коммунальные услуги в течение 1996 года около 500 тыс. (неденоминированных) рублей.

Дальнейшее развитие реформы определилось Концепцией реформы жилищно-коммунального хозяйства РФ, утвержденной Указом Президента РФ № 425 от 28 апреля 1997 г., которая смогла свести воедино приоритетные направления реформы в жилищном и коммунальном секторе, выработанные в 1991-1996 годах и закрепленные в целом ряде нормативных актов. Она определила основные системные связи, а также по-новому расставила акценты дальнейших преобразований.

В концепции были сформированы принципиальные подходы к совершенствованию механизмов контроля над стоимостью жилищно-коммунальных услуг и эффективностью их предоставления через развитие процессов демонополизации и создания конкурентной среды, а также механизмов регулирования и контроля в сферах естественных монополий. Снижение стоимости становится одним из существенных резервов уменьшения бюджетных дотаций на оказание жилищно-коммунальных услуг.

При этом другими приоритетами в Концепции реформирования ЖКХ были определены преобразование системы управления жилищным сектором, усиление и совершенствование системы социальной защиты населения, минимизация дотирования ЖКХ из бюджетов различных уровней, вывод на самоокупаемость тех услуг, где возможно определение цены на конкурентном рынке.

Далее в развитие Концепции был принят ряд важнейших нормативно-правовых документов, включающих мероприятия по технологическому и финансовому аудиту и экспертизе тарифов. Они стали ключевыми в Программах реформирования:

‑ жилищно-коммунального хозяйства муниципальных образований;

‑ федеральных стандартов перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг;

‑ величины трансфертов с учетом соблюдения в субъектах РФ федеральных стандартов и тарифов, утверждаемых Федеральной энергетической комиссией и устанавливающих механизм экономического стимулирования регионов в проведении реформы через использование системы федеральных трансфертов.

Расходы сверх федеральных стандартов теперь не признаются обоснованными и могут служить основанием для уменьшения размера трансферта.

Таким образом, уже к середине 1997 года были сформулированы новые подходы к стратегии экономического преобразования в отрасли, в связи с чем основным инструментом координации региональных стратегий реформирования жилищно-коммунального хозяйства стали федеральные стандарты перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг. С введением этих стандартов в основу новой концепции распределения федеральных трансфертов между регионами были положены следующие основные принципы.

Федеральный стандарт определения предельной стоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг дифференцировался по экономическим районам России (особо выделялись районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности) и рассчитывался исходя из средней сложившейся по экономическим регионам стоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг. Он стал ключевым и был нацелен на стимулирование проведения реформы ЖКХ в направлении снижения ресурсов на жилищно-коммунальные услуги через демонополизацию деятельности, развитие ресурсосберегающих технологий, усиление контроля за естественными и локальными монополиями.