Реформа федеральной службы внутренних доходов США

Предложения по изменению условий и порядка функционирования Службы внутренних доходов в США (аналог российского министерства по налогам и сборам) начали обсуждаться еще в конце 80-х годов, однако полномасштабная реформа налоговой службы была отложена из-за больших противоречий в позициях конгресса и исполнительной власти. Только в июле 1998 г., во многом уступая давлению республиканской оппозиции, президент Б. Клинтон подписал одобренный конгрессом закон о реструктурировании и реформировании Службы внутренних доходов.

Формально направленный на обновление действующего американского Кодекса внутренних доходов (в последний раз существенно измененный в 1986 г.) этот закон, по мнению многих специалистов, фактически дал толчок к началу практического осуществления начального этапа новой будущей налоговой реформы, призванной ускорить наступление “бездефицитного” периода американской экономической истории и обеспечить в новых условиях стабильный экономический рост.

На протяжении 90-х годов в США уже были реализованы определенные меры по улучшению работы налоговой службы. Общий объем налоговых сборов в федеральный бюджет, проходящих через СВД с 1990 по 1996 г. увеличился в 1,4 раза, до 1487 млрд. долл. При этом собственный бюджет федеральной налоговой службы не превышал 0,5% от собираемых налоговых поступлений, а ее численность, начиная с 1992 г., последовательно снижалась. Результаты этой работы представлены на рис. 1.

Тем не менее, традиционно используемые службой жесткий стиль и методы фискального контроля, а также недостаточно внимательное отношение к затруднениям налогоплательщиков, не всегда оправдывали себя и зачастую создавали СВД весьма негативную репутацию в глазах всего населения. Недостаточно эффективное управление, отсутствие гибкости и бюрократизация налоговой службы были одной из причин высокого уровня налоговых потерь.

Так, по оценочным данным самой СВД, в середине 90-х годов в среднем в США не декларировались индивидуальные доходы, эквивалентные налоговым сборам 13-14 млрд. долл. в год. Сумма невыплат в результате целенаправленного искажения подаваемых сведений о доходах составляла около 73 млрд. долл., уровень неуплаты по установленным налоговым сборам оценивался в 8-9 млрд. долл [1]. а общая суммарная величина не поступления налоговых средств в бюджет государства по всем указанным причинам составляла около 93-95 млрд. долл. в год.

После более, чем двух лет интенсивных обсуждений и доработки его положений в различных комитетах конгресса принятый новый закон о реформе СВД создал прочную юридическую базу для наиболее существенных изменений в структуре и характере деятельности этого ключевого налогового органа за последние 50 лет. Процесс обсуждения и принятия закона носил двойственный и противоречивый характер.

С одной стороны, предполагалось резко повысить внутреннюю производительность всех подразделений СВД за счет ее структурной реорганизации, изменения похода к налогоплательщикам и использования новых форм “налогового обслуживания”, широкого внедрения новейших компьютерных технологий, упрощения порядка проведения учетных и контрольных операций, устранение ненужного дублирования и излишне централизованных бюрократических структур.

С другой стороны, представители республиканской оппозиции в конгрессе, пытаясь компенсировать временную невозможность законодательного оформления дальнейшего снижения уровня налоговых ставок и кардинального упрощения налоговой системы, пошли по пути значительного повышения уровня законодательной защиты прав налогоплательщиков в процессе их взаимодействия с государственной налоговой службой. Процесс полной перестройки СВД рассчитан на 10 лет при предполагаемых общих затратах на реформирование за весь этот период около 13 млрд. долл. Первые, достаточно показательные изменения, вступившие в силу в 1998 г. включают:

перенос задачи юридического доказательства в суде спорных случаев разногласий по уплате налогов с налогоплательщиков на представителей государственных налоговых органов (только при наличии явной готовности налогоплательщика к сотрудничеству с СВД);

отмена начисления процентов на налоговые суммы, подлежащие уплате и штрафных санкций в отношении тех должников, которых на протяжении 18 месяцев после истечения срока уплаты налогов СВД не смогла официально уведомить об их долге;

снятие существовавшей ранее совместной юридической и материальной ответственности обоих супругов за любые намеренные или случайные нарушения налогового законодательства одним из них;

перевод под стандартную юридическую защиту конфиденциальности всех переговоров клиентов с представителями консультативных юридических фирм по налоговым вопросам;

запрещение агентам СВД проведения массовых аудиторских проверок “экономической реальности” и соответствия содержания налоговых деклараций образу жизни налогоплательщиков путем прямого выяснения конкретных особенностей их личной жизни (используемых магазинов для повседневных покупок, названий школ, где обучаются дети и т.п.), за исключением случаев наличия явных документальных доказательств сознательного сокрытия личных доходов;

запрещение местным отделениям СВД проводить во внесудебном порядке немедленную конфискацию находящихся в личной собственности налогоплательщиков домовладений и прочего недвижимого имущества в тех случаях, когда имеющаяся у них налоговая задолженность не превышает 5 тыс. долл.;

предоставление инвалидам более длительного периода времени для предъявления исков к СВД относительно компенсации ошибочных взысканий повышенных налоговых сборов и доказательства допустимости применения налоговых скидок.

в любых случаях выявления серьезных ошибок со стороны персонала СВД, утерях и искажениях отчетных документов, предусматривается немедленное увольнение всех виновных.

В качестве основных принципиальных линий новой концепции деятельности федеральной налоговой службы выбраны принцип презумпции “налоговой невиновности” граждан, селективная группировка контингента налоговой базы, а также постепенный переход от жесткого налогового контроля к “сервисному налоговому обслуживанию” налогоплательщи­ков. В рамках нового подхода индивидуальные и корпоративные налогоплательщики должны рассматриваться не как потенциальные преступники и заведомые нарушители налогового законодательства, подлежащие только постоянным проверкам, а как своего рода коммерческие клиенты федеральной службы, которые не заплатив установленные налоговые сборы получают взамен право на внимательное и качественное “налоговое обслуживание”, с учетом их индивидуальных особенностей и нужд. Универсальным критерием оценки успешности деятельности налоговой службы должно стать реальное удовлетворение всех практических потребностей налогоплательщиков возникающих в ходе осуществлении процесса определения конкретного размера и сбора налоговых платежей при минимальных затратах их времени, сил и внимания.

В законе специально отмечено, что те налогоплательщики, которые проявляют конкретно выраженную готовность к сотрудничеству с СВД, должны получать режим наибольшего благоприятствования в решении возникающих налоговых трудностей. В полный комплекс налоговых услуг могут входить помощь в заполнении деклараций, бесплатные налоговые консультации, долгосрочное индивидуальное и корпоративное налоговое планирование, максимальное содействие в поиске компромиссных решений в случае затруднений в осуществлении единовременных налоговых выплат, бесплатные программы обучения налогоплательщиков по использованию налоговых скидок, индивидуальное информирование о всех дополнительных изменениях налогового законодательства.

Программа реформы предусматривает проведение поэтапной профессиональной переподготовки всего персонала налоговой службы. В нее также входит осуществление жесткого внутреннего режима экономии, сокращение численности персонала, повышение производительности труда служащих за счет полного технического перевооружения и использования новых электронных методов проведения налоговых платежей, а также применения независимых дублирующих друг друга компьютерных систем многократного бесконтактного фискального контроля. Должна быть также усилена система внутренней безопасности по контролю за поведением персонала налоговой службы. С целью более полного выявления налоговых нарушений, предусмотрено расширение координации с другими профильными федеральными ведомствами – ФБР, АНБ (Агентством национальной безопасности), управлением социального обеспечения, а также с различными пенсионными фондами и страховыми фондами [2].

В организационном плане в рамках СВД планируется на центральном и региональном уровне сформировать 4 специализированных блока налогового обслуживания:

а) индивидуальных налогоплательщиков, получающих доходы в основном в виде заработной платы и от частных инвестиций на фондовых рынках, в накопительных и страховых фондах;

б) предпринимателей, занятых в мелком бизнесе и лиц самостоятельно обеспечивающих свою занятость;

в) крупных корпоративных налогоплательщиков;

г) служащих местных и федеральных органов власти, бесприбыльных организаций, различных культурных, научных, благотворительных структур и фондов частично или полностью освобожденных от уплаты налогов, пенсионных и страховых фондов.

Персонал и вся организационная структура управления таких блоков должны будут конкретно ориентироваться на реальную специфику экономической активности своих налоговых контингентов, что должно существенно повысить результативность фискальной политики.