Место государственных корпораций в системе стратегического планирования в Российской Федерации

Рыжов Е.В.
The place of state corporations in the strategic planning system in the Russian Federation - View in English
Об авторах:

Рыжов Е.В.1
1 Институт сравнительных исследований умных городов

 Скачать PDF

Аннотация:
Цель исследования заключается в определении возможностей для совершенствования стратегического планирования в Российской Федерации через анализ места в ней государственных корпораций.
В исследовании анализируется в том числе нормативно-правовая база, регламентирующая структуру стратегического планирования в Российской Федерации, деятельность государственных корпораций в России, касающаяся стратегического планирования.
В настоящей статье выдвигается и проверяется ключевая гипотеза, о том, что действующая нормативно-правовая база стратегического планирования Российской Федерации не учитывает стратегические документы госкорпораций и не в полной мере адаптирована к достижению новых внешних вызовов, а также поставленных Президентом Российской Федерации национальных целей.
Проведенный анализ позволил сделать выводы о месте госкорпораций в системе стратегического планирования в Российской Федерации и синтезировать их в конкретные рекомендации, направленные на совершенствование стратегического планирования в Российской Федерации.

Ключевые слова:

Государственные корпорации, стратегическое планирование в Российской Федерации, документы стратегического планирования, государственная программа Российской Федерации

JEL-классификация: L51, L53, M21

Цитировать публикацию:
Рыжов Е.В. Место государственных корпораций в системе стратегического планирования в Российской Федерации // Креативная экономика. – 2022. – Том 16. – № 10. – С. 3923-3934. – doi: 10.18334/ce.16.10.116356

Ryzhov, E.V. (2022) The place of state corporations in the strategic planning system in the Russian Federation. Kreativnaya ekonomika, 16(10), 3923-3934. doi: 10.18334/ce.16.10.116356 (in Russian)

Приглашаем к сотрудничеству авторов научных статей

Публикация научных статей по экономике в журналах РИНЦ, ВАК (высокий импакт-фактор). Срок публикации - от 1 месяца.

creativeconomy.ru Москва + 7 495 648 6241




Введение

«Корпорация» (от позднелат. corporation) обозначает союз, группу лиц, объединенную общностью профессиональных или сословных интересов [1]. Вместе с тем, в настоящее время ученые приходят к выводам, что цель создания корпорации осуществляется зачастую вопреки целям их отдельных участников [2, с. 213].

Понятие государственной корпорации в Российской Федерации на законодательном уровне введено в июле 1999 года путем внесения изменений в Федеральный закон от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее – 7-ФЗ).

В соответствии со статьей 7.1 упомянутого федерального закона государственной корпорацией признается некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций [4]. Также отмечено, что государственная корпорация создается на основании федерального закона.

Согласно заявлениям главы Счетной палаты А.Л.Кудрина за последние 20 лет доля государства, включая госкорпорации, в экономике России значительна и составляла 46-48% [18, c. 5-7], что свидетельствует об их важности в достижении национальных целей Российской Федерации.

Правовые основы стратегического планирования в Российской Федерации установлены Федеральным законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28.06.2014 г. № 172-ФЗ (далее – 172-ФЗ) [3].

В настоящее время в Российской Федерации насчитывается шесть государственных корпораций: Ростех, Росатом, ВЭБ.РФ, Агентство по страхованию вкладов (АСВ), Роскосмос, Роснано.

Большая часть государственных корпораций (Росатом, Ростех, ВЭБ, Роснано) в Российской Федерации появилась в 2007 году с принятием соответствующих федеральных законов [5] [6] [7] [8]. В 2015 году появилась госкорпорация «Роскосмос» [9], АСВ – в 2003 году [10].

Целью настоящего исследования является выявление слабых мест в системе стратегического планирования в Российской Федерации путем анализа места в ней госкорпораций, как ключевых драйверов социально-экономического развития в России и формирования набора рекомендаций, направленных на совершенствование данного планирования.

Данное исследование обладает научной новизной, поднимая проблематику встроенности и влияния важнейших участников стратегического планирования на экономические процессы внутри страны.

Основная часть

В соответствии со 172-ФЗ стратегическое планирование по сути разделено на две ключевые составляющие. Первая составляющая это деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации, вторая – по обеспечению национальной безопасности.

Среди значимых проблем стратегического планирования в современной России, рассматриваемых в рамках проводимых научным сообществом исследований, необходимо отметить проблему множественности, согласованности и сбалансированности документов стратегического планирования. Так, например, в научной статье «Стратегическое планирование: проблемы и решения» обозначены такие важные проблемы, как отсутствие единой увязки прогнозных значений показателей развития социально-экономических систем разных уровней; слабого взаимного сопряжения целей и задач на федеральном, региональном и муниципальном уровнях; нескоординированные или дублирующие друг друга управленческие процедуры и т.д. [14, с. 24]

Проблема множественности стратегических документов и их рассинхронизация друг с другом поднята и в других научных статьях, в частности «Стратегическое планирование развития экономики: мировой опыт и выводы для России» [16, с. 22–40] и «Проблемы и пути совершенствования системы стратегического планирования в России» [17, с. 14].

Вместе с тем, дополнительно должны рассматриваться концептуальные проблемы, касающиеся состава участников стратегического планирования Российской Федерации и их места в нем, в том числе применительно к государственным корпорациям, учитывая их важность для экономики России.

В настоящей статье рассмотрены проблемы, влияющие в большей степени на достижение стратегических целей Российской Федерации, как ключевого результата, ради которого в государствах разрабатываются системы стратегического планирования.

Во-первых, не смотря на то, что в соответствии с 7-ФЗ роль госкорпораций определена, как осуществление социальных, управленческих или иных общественно полезных функций, в 172-ФЗ, конечная цель которого заключается в решении задач устойчивого социально-экономического развития, государственные корпорации напрямую не поименованы в качестве участников стратегического планирования.

Учитывая, что государственные корпорации в России, по сути, представляют собой целые отрасли (промышленность, атом, космическая деятельность, нанотехнологии и т.д.), их влияние на достижение стратегических целей Российской Федерации, в частности национальных целей, определенных в Указе Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года», очевидно и должно иметь большое значение.

Оценка важности государственных корпораций, как драйверов для перехода к инновационной экономике и их вклада в социально-экономическое развитие, описана в научной статье «Роль государственных корпораций в развитии реального сектора экономики» [15, с. 132-133]. В исследовании обозначено три крупных фактора, придающих важность государственным корпорациям в социально-экономическом развитии страны: во-первых, это возможность доступа к государственной поддержке, во-вторых, способность продвигать свои интересы в вышестоящих структурах, в-третьих, учреждение госкорпораций происходит за счет средств федерального бюджета с целью решения важных социально-экономических задач.

Второй проблемой является, то что стратегические документы государственных корпораций, в частности их стратегии деятельности, не имеют четкого отнесения к какому либо уровню стратегического планирования в иерархии документов стратегического планирования, определенных в 172-ФЗ.

Систему документов стратегического планирования в Российской Федерации в соответствии с 172-ФЗ укрупнённо можно представить в следующей иерархической структуре (на примере федерального уровня).

Схема 1. Система документов стратегического планирования в РФ на примере федерального уровня. Составлено автором. Источник данных: [3]

Уровень в приведенной иерархии документов 172-ФЗ, который прямо может относиться к государственным корпорациям – это уровень планирования и программирования, в целом представляющий собой деятельность участников стратегического планирования по разработке и реализации государственных и муниципальных программ.

Из приведенной выше структуры следует, что единственным инструментом, прямо встроенным в систему стратегического планирования Российской Федерации на уровне программирования и который потенциально может иметь отношение к государственным корпорациям, является государственная программа.

При этом место госкорпораций в системе стратегического планирования Российской Федерации может быть прямо определено только при условии, что соответствующая государственная корпорация является ответственным исполнителем государственной программы Российской Федерации, как, например, в случае с госкорпорацией «Росатом» и госкорпорацией «Роскосмос», которые являются ответственными исполнителями государственной программы «Развитие атомного энергопромышленного комплекса» и «Космическая деятельность России» соответственно.

Однако, например, Госкорпорация «Ростех» не является ответственным исполнителем государственных программ Российской Федерации.

При этом в настоящее время возникает все больше вопросов к эффективности данного механизма.

Так, изначально государственные программы задумывались, как документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам направленных на достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации [11].

Спустя семь лет государственные программы были признаны неэффективным инструментом с точки зрения достижения стратегических целей Российской Федерации. Экс глава Счетной палаты Российской Федерации Т.А.Голикова еще в 2017 году отмечала, что «само правительство в своих документах говорит о том, что институт государственных программ не состоялся, около трети государственных программ самим кабинетом министров признаны неэффективными». А глава Минфина России А.Г.Силуанов назвал государственные программы «мертворожденными», а сам механизм неработающим. «Почему? Потому что они начали реализовываться в период, когда начали урезать бюджет, и программы постоянно сокращались» [19].

Более того с 1 января 2022 года начало действовать новое положение о системе управления государственными программами Российской Федерации [12], предусматривающее, разделение госпрограмм на программную [13] и процессную часть. Наработка данных об эффективности данного механизма с точки зрения достижения стратегических целей Российской Федерации потребует времени.

Важно отметить, что состав мероприятий государственных программ Российской Федерации и их целевое назначение могут отличаться и быть даже уже, например, чем в стратегиях деятельности государственных корпораций.

При этом в 172-ФЗ есть только косвенные ссылки на стратегии деятельности корпораций, но четкое отнесение подобных документов к стратегическим документам отсутствует, соответственно на государственном уровне не определен и порядок их разработки, реализации и мониторинга.

Например, согласно части 4 статьи 18.1 Федерального закона № 172-ФЗ: «Стратегия научно-технологического развития Российской Федерации является основой для разработки в том числе плановых и программно-целевых документов государственных корпораций, государственных компаний и акционерных обществ с государственным участием».

Стратегии деятельности государственных корпораций в настоящее время имеют отношение к корпоративным документам, нежели к документам стратегического планирования Российской Федерации.

Учитывая важную и очевидную роль государственных корпораций в достижении стратегических целей страны, необходимым условием в стратегическом управлении государственными корпорациями становится обеспечение встроенности их стратегий деятельности в систему стратегического планирования по 172-ФЗ.

В-третьих, нормативно-правовые акты Российской Федерации, регламентирующие деятельность госкорпораций, не содержат информации о том, какой стратегический документ государственной корпорации является основным с точки зрения достижения стратегических целей Российской Федерации.

Например, в федеральных законах о соответствующих государственных корпорациях установлено, что в полномочия Наблюдательного совета корпорации входит утверждение Стратегии корпорации и/или программы деятельности корпорации. При этом федеральный закон от 19.07.2007 г. № 139-ФЗ «О Российской корпорации нанотехнологий» не содержит упоминаний о каких либо стратегических документах Корпорации.

Госкорпорация
Ключевые стратегические документы
Росатом
1. Стратегия деятельности Корпорации
2. Программа деятельности Корпорации на долгосрочный период
Ростех
1. Стратегия развития Корпорации на долгосрочный период
2. Программа деятельности Корпорации на среднесрочный период
Роскосмос
1. Стратегия деятельности Корпорации
2. Программа деятельности Корпорации
Роснано
Упоминание отсутствует
ВЭБ.РФ
Стратегия развития ВЭБ.РФ
Табл. 1. Ключевые стратегические документы в Федеральных законах о госкорпорациях в России. Составлено автором. Источник данных: [5], [6], [7], [8], [9], [10]

Указанные стратегические документы, как отмечалось, могут иметь более широкий набор целей и мероприятий, чем в государственных программах Российской Федерации. В свою очередь такие мероприятия также будут оказывать влияние на достижение стратегических целей Российской Федерации, в частности национальных целей.

Важное значение приобретает также необходимость синхронизации указанных стратегических документов друг с другом, в т.ч. при их корректировке, по целям, срокам, результатам и показателям и исключение дублирования.

Заключение

Синтез полученных в ходе анализа результатов, говорит о том, что наличие недостатков в регулировании стратегического управления в Российской Федерации, в частности отсутствие среди участников стратегического планирования государственных корпораций, неясность места их стратегических документов в структуре документов стратегического планирования Российской Федерации, отсутствие четкости в определении, какой из стратегических документов государственной корпорации является основным и содержащим полный перечень мероприятий, направленных на достижение стратегических целей Российской Федерации, не дает возможности построить четкую декомпозицию стратегических целей уровня целеполагания, в частности национальных целей Российской Федерации, до уровня конкретной государственной корпорации, а также оценить вклад государственных корпораций в реализацию национальных целей Российской Федерации.

Для совершенствования стратегического планирования в Российской Федерации, направленного на достижение национальных целей Российской Федерации, целесообразно:

1) включить государственные корпорации в состав участников стратегического планирования Российской Федерации;

2) определить единый стратегический документ для всех государственных корпораций в качестве основного (например, стратегии деятельности государственной корпорации), содержащего полный набор мер, направленных на достижение стратегических целей Российской Федерации;

3) привязать стратегии деятельности государственной корпорации к конкретному уровню стратегического планирования в системе документов стратегического планирования, определенных Федеральным законом № 172-ФЗ;

4) разработать методологию формирования, корректировки и отчетности о ходе реализации стратегии деятельности государственной корпорации на государственном уровне;

5) провести ревизию иных программных документов, которые фактически дублируют друг друга и снижают эффективность мониторинга и принятия управленческих решений на государственном уровне и исключить их из перечня необходимых для формирования и отчетности государственными корпорациями.

·



Издание научных монографий от 15 т.р.!

Издайте свою монографию в хорошем качестве всего за 15 т.р.!
В базовую стоимость входит корректура текста, ISBN, DOI, УДК, ББК, обязательные экземпляры, загрузка в РИНЦ, 10 авторских экземпляров с доставкой по России.

creativeconomy.ru Москва + 7 495 648 6241



Источники:
1. Словарь иностранных слов русского языка. [Электронный ресурс]. URL: https://dic.academic.ru/dic.nsf/dic_fwords/21134/КОРПОРАЦИЯ (дата обращения: 21.09.2022).
2. Козлова Н.В. Понятие и сущность юридического лица. Очерк истории и теории. / Учеб. пособие. - М., 2003. – 213 c.
3. Федеральный закон от 28.06.2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». [Электронный ресурс]. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164841/ (дата обращения: 21.09.2022).
4. Федеральный закон от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». [Электронный ресурс]. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_8824/ (дата обращения: 21.09.2022).
5. Федеральный закон от 01.12.2007 г. № 317-ФЗ «О государственной корпорации по атомной энергии «Росатом». [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_72969/ (дата обращения: 21.09.2022).
6. О Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции Ростех: Федеральный закон от 23.11.2007 г. № 270-ФЗ. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_72710/ (дата обращения: 21.09.2022).
7. О Российской корпорации нанотехнологий: Федеральный закон от 19.07.2007 г. № 139-ФЗ. [Электронный ресурс]. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_69932/ (дата обращения: 21.09.2022).
8. Федеральный закон от 17.05.2007 г. № 82-ФЗ «О государственной корпорации развития «ВЭБ.РФ». [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_68404/ (дата обращения: 21.09.2022).
9. Федеральный закон от 13.07.2015 г. № 215-ФЗ «О Государственной корпорации по космической деятельности Роскосмос». [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_182616/ (дата обращения: 21.09.2022).
10. О страховании вкладов в банках Российской Федерации: Федеральный закон от 23.12.2003 г. № 177-ФЗ. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_45769/ (дата обращения: 21.09.2022).
11. Постановление Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации». [Электронный ресурс]. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_103481/ (дата обращения: 21.09.2022).
12. Постановление Правительства Российской Федерации постановление от 26 мая 2021 г. № 786 «О системе управления государственными программами Российской Федерации». [Электронный ресурс]. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_385064/92d969e26a4326c5d02fa79b8f9cf4994ee5633b/ (дата обращения: 21.09.2022).
13. Постановление Правительства Российской Федерации от 31 октября 2018 г. № 1288 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации». [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_310151/ (дата обращения: 21.09.2022).
14.  Афиногенов Д. А., Кочемасова Е.Ю., Сильвестров С. Н. Стратегическое планирование: проблемы и решения // Экономическая Политика. – 2019. – № 2. – c. 24.
15. Ешугова С.К., Хамирзова С. К. Роль государственных корпораций в развитии реального сектора экономики // Новые технологии / New Technologies. – 2020. – № 15 (4). – c. 132-133.
16. Заверский С.М., Киселева Е.С., Кононова В.Ю., Плеханов Д.А., Чуркина Н.М. Стратегическое планирование развития экономики: мировой опыт и выводы для России // Вестник ИЭ РАН. – 2016. – № 2. – c. 22–40.
17. Золотарева А.Б., Соколов И.А. Проблемы и пути совершенствования системы стратегического планирования в России // Экономическая политика. – 2018. – № 5. – c. 14.
18. Батаева Б.С., Гайнуллина Н.Р. Растет ли доля государственного участия в экономике России? // Имущественные отношения в Российской Федерации. – 2021. – № 7(238). – c. 5-7.
19. Новости на канале Красная линия «Министр финансов Силуанов назвал государственные программы «мертворожденными». [Электронный ресурс]. URL: https://www.rline.tv/news/2017-06-01-ministr-finansov-siluanov-nazval-gosudarstvennye-programmy-mertvorozhdennymi-/ (дата обращения: 21.09.2022).