Муниципальное имущество: проблемы современного теоретического анализа

Проблематика муниципального развития активно обсуждается как во властных структура, средствах массовой информации, так и в научных кругах. Однако вопрос о путях развития российских муниципальных образований остается открытым. Определение вариантов использования потенциала муниципалитетов является важнейшим направлением современных исследований в области экономики, так как посредством комплексной реализации возможностей муниципальных образований можно осуществлять устойчивое развитие территории. В понятие «потенциал» входит множество различных элементов, но наиболее значимым из них, по нашему мнению, является его ресурсная составляющая. Ресурсы используются для достижения поставленных перед муниципальной властью задач, поэтому столь весомое значение приобретает вопрос управления ими. Согласно мировому опыту одной из основ и, соответственно, одним из основных ресурсов местного самоуправления является муниципальная собственность. Следовательно, проблемы определения дефиниции «муниципальная собственность», вопросы, связанные с управлением муниципальным имуществом как ее составной части, приобретают всю большую актуальность. Вышеобозначенным проблемам и посвящено наше исследование.

Первый вопрос, на который необходимо ответить в рамках проводимого исследования, касается проблемы правомерности выделения муниципальной формы собственности.

В связи с обозначенной проблемой выделим два подхода, существующих в современной экономической науке:

первый подход признает специфику муниципальной собственности как самостоятельной формы собственности;

второй подход рассматривает муниципальную собственность в рамках государственной собственности.

Данные подходы к пониманию муниципальной собственности и ее отличия либо схожести с государственной собственностью берут свое начало из теорий местного самоуправления. В обобщенном виде представления ученых и практиков о местном самоуправлении можно сгруппировать в виде трех теорий [1]:

1 – теория свободной общины;

2 – общественная теория управления;

3 – государственная теория.

Первая теория зиждется на признании суверенитета муниципальных образований и их органов управления: государство не вмешивается в дела, а охраняет интересы общины, община при этом самостоятельна.

Вторая теория основывается на том, что государство не вмешивается в хозяйственную жизнь общины, то есть в пределах принятия решений в области хозяйственной жизни местное самоуправление полностью самостоятельно, в других же областях – нет.

Третья теория провозглашает, что муниципальные органы являются всего лишь низовыми государственными органами, таким образом, местное самоуправление лишено самостоятельных рычагов воздействия на жизнь местного сообщества, так как является по сути территориальными (низовыми) представительствами государственных структур.

Анализируя представленные теории в рамках их корреляции с представлениями о муниципальной форме собственности, отметим, что теория свободной общины и общественная теория управления косвенно провозглашают специфичность муниципальной собственности и ее коренное отличие от государственной собственности. Государственная же теория не делает различий между государственной и муниципальной собственностью, а рассматривает муниципальную собственность как часть общегосударственной.

Является ли муниципальная собственность специфической формой собственности или ее следует признавать лишь частью общегосударственной собственности? Ответ на этот вопрос, очевидно, будет зависеть от тех экономических и политических условий, в которых существует исследователь. Однако следует отметить, что признание муниципальной собственности самостоятельно формой получило в настоящее время гораздо большее распространение, нежели ее противоположная трактовка. Этому способствовали следующие условия:

распространение демократических форм власти;

признание прав местных сообществ на региональном и международном уровне;

распространение англосаксонской модели местного самоуправления и т.д.

Поясним каждое из выделенных нами условий.

Демократические формы власти предполагают исходя из их сущности власть народа. Наиболее полным выражением власти народа является местное независимое сообщество, которое должно быть самостоятельной как политической, так и хозяйственной единицей. Учет местных интересов является первостепенной задачей в демократических государствах, так как, по мнению многих исследователей, именно через интересы местных сообществ проявляются интересы граждан страны.

Признание прав местных сообществ на международном уровне началось с подписания 15 октября 1985 г. Европейской хартии местного самоуправления, которая в пункте 1 статьи 3 провозгласила, что местное самоуправление есть право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения [2]. Хартия вступила в силу для Российской Федерации 01.09.1998 года. Помимо дефиниции, хартия определяет и следующие аспекты:

конституционные и законодательные основы местного самоуправления;

сферу компетенции местного самоуправления;

основу защиты границ территории, в которой осуществляется местное самоуправление;

принцип соответствия структур и административных средств задачам органов местного самоуправления;

условия осуществления полномочий на местном уровне;

основы административного контроля деятельности органов местного самоуправления;

право местных органов местного самоуправления на ассоциацию;

основы правовой защиты местного самоуправления.

Что касается международного признания прав местных сообществ, то, например, в структуре Организации объединенных наций существует отдельно разрабатываемая глобальная программа под названием «Наилучшие виды практики и местное руководство». Эта программа ООН посвящена проблемам развития населенных пунктов. Она была принята в 1997 году для того, чтобы воспользоваться информацией о проблемах населенных пунктов и путях их решения и создать сеть в поддержку распространения такой информации. В рамках программы формируется международная сеть, состоящая из государственных органов, местных сообществ и ассоциаций муниципалитетов, вузов и научных учреждений, а также общественных организаций, объединенных совместной идеей находить и обмениваться лучшими практиками устойчивого развития. Лучшими практиками считаются действия, с помощью которых был внесен существенный вклад в улучшение качества жизни и устойчивости городов и общин.

Распространение англосаксонской модели местного самоуправления представляется нам очевидным, так как сейчас именно она, а точнее, американская модель местного самоуправления взята за основу большинством государств. А управленческий опыт американских органов местного самоуправления становится образцом для публично-правовых образований других стран (примером этого служит распространение и внедрение в повседневную практику работы муниципальной системы принципа полной хозяйственной самостоятельности муниципальных образований, кодекса лучшей практики, индикативного планирования, управления по результатам и т.д.).

Также следует принимать во внимание, что многие исследователи вопросов местного самоуправления придерживаются следующих моделей его организации, а именно:

коммунальная;

коммунально-рентная;

муниципально-рентная.

Если кратко охарактеризовать суть каждой их них, то коммунальная модель (теория) исходит из положения, что жители самостоятельно (посредством налогов) оплачивают поставщикам потребляемые муниципальные услуги. Орган местного самоуправления же только накапливает финансовые средства и расходует их через систему муниципального заказа. Благодаря этому муниципалитет не участвует в хозяйственной деятельности, поэтому не имеет имущества, приносящего доход. Таким образом, муниципалитет в данной модели не рассматривается в качестве хозяйствующей единицы, а является агентом.

Коммунально-рентная модель уже предполагает участие муниципалитета в сфере использования экономических ресурсов территории и оказания некоторых отдельных услуг на базе объектов муниципальной собственности. Рента возникает при использовании муниципальной собственности.

Муниципально-рентная модель основывается на значительной роли муниципалитетов в решении вопросов местного значения. Поэтому, помимо налогов и рентных платежей, в системе доходных источников муниципального образования будут фигурировать доходы от хозяйственной деятельности муниципальных предприятий, через которые муниципалитет становится полноправным хозяйствующим субъектом. В этой модели органы местного самоуправления должны быть самостоятельными за счет осуществления ими эффективной хозяйственной деятельности.

Таким образом, мы можем заключить, что при различных подходах и при различных уровнях развития местного самоуправления будет преобладать одна из вышеназванных моделей. Тем не менее, даже первая модель косвенно признает за муниципальными образования право собственности, однако существенно его ограничивает указанием на то, что собственность должна использоваться исключительно для предоставления муниципальных услуг и никак иначе.

Нам представляется, что муниципальная собственность является специфической формой собственности, исходя из того, что муниципальная власть является отдельным от государства институтом гражданского общества. В подтверждение сказанного приведем мнение Н. Миронова, который считает, что через сферу муниципального проходят пути к достижению большей части целей, которые поставлены модернизационным проектом России, а именно:

центры роста;

развитие территорий;

расширение средних классов;

стабилизация социальной сферы;

новый облик российской деревни [3].

Для модернизации необходимы эффективные институты местной власти, так как они позволяют, во-первых, сконцентрировать в локальном масштабе ресурсы, обеспечить их эффективное и транспарентное распределение на приоритетных направлениях, организовать управление ресурсами и самим процессом развития территории. Во-вторых, в рамках местного сообщества легче создать благоприятную среду для становления среднего класса, малого и среднего предпринимательства. В-третьих, именно местная власть может и должна обеспечить развитие социальной сферы, среды жизнедеятельности человека, так как человек живет в пространстве не государства и не региона, а муниципалитета, местной территории.

Таким образом, муниципальные органы власти являются, по-нашему мнению, отдельным от государства инструментом волеизъявления народа, и именно муниципальная власть может и должна стать опорой для будущего инновационного роста России. Эта позиция базируется на классической трактовке местного самоуправления, которую дал Л.А. Велихов, определивший, что местное самоуправление представляет собой специфическую форму власти, со своими технологиями и методиками управления муниципальным хозяйством [4].

Таким образом, обобщая вышесказанное, можно заключить: так как муниципальная власть является самостоятельным управленческим звеном, то в ее распоряжении должны находиться определенные ресурсы, необходимые и достаточные для отправления своих функций. Эти ресурсы должны использоваться под полным контролем муниципальной власти и служить базой для решения местных (локальных) проблем. Следовательно, специфика местной проблематики обусловливает специфику местных ресурсов, используемых для их решения. Так как одним из таких ресурсов является муниципальная собственность, то она, соответственно, проявляется как особая, специфическая форма собственности.

Теперь перейдем к решению второй проблемы нашего исследования, а именно – к характеристике самой муниципальной собственности и построению ее модели.

Под муниципальной собственностью понимается система общественных отношений монопольного характера по поводу определенных благ и ресурсов, имеющих социально-экономическое, управленческое и культурное значение для населения публично-правового образования, назначение которых состоит в удовлетворении коллективных социально-экономических потребностей населения и гармоничном развитии территории.

В модели муниципальной собственности присутствует конкретный субъект собственности, объекты собственности, а также опосредованные отношения между субъектом собственности и иными субъектами по поводу присвоения-отчуждения объектов собственности.

Если изобразить модель муниципальной собственности, то в нашем представлении она выглядит следующим образом (рис. 1).

Рис. 1. Модель муниципальной собственности

Поясним смысл представленной нами модели.

Под Государством и Регионом подразумеваются государственные и региональные органы власти, под Частными собственниками имеется в виду малый, средний и крупный бизнес.

Отношения присвоения характеризуют форму собственности, они реализуются в соединении основных прав «владения», «пользования», «распоряжения».

Отношения отчуждения означают, что сам факт наличия муниципальной собственности ограничивает ее использование иными субъектами (за исключением самого муниципального образования). То есть муниципальная собственность не может находиться в полном распоряжении иных хозяйствующих субъектов.

Юридические отношения означают, что муниципалитет связан с Государством и Регионом посредством федерального и регионального законодательства, а их взаимодействие во многом обусловлено нормами права. Например, право муниципальной собственности закреплено и регулируется не только федеральным законом № 131-ФЗ [5], но и Гражданским кодексом РФ [6] и иными нормативными актами.

Под социальными отношениями нами понимается осуществление совместной социальной политики (разных ее направлений) рассматриваемыми субъектами. Единая социальная политика должна осуществляться и реализовываться на всех уровнях, начиная от страны в целом и заканчивая поселением как наименьшей административно-территориальной единицей.

Экономические отношения характерны для всех участников представленной модели в рамках общественно-государственно-частного партнерства (ОГЧП). В рамках партнерских отношений возможно существование различных форм договоренности об использовании муниципальной собственности. Она может предоставляться на определенных условиях частному сектору, может быть использована для формирования уставного капитала совместных государственно-муниципальных предприятий, базой для проведения общих с региональными властями мероприятий (например, в рамках создания особых экономических зон).

Таким образом, представленная нами схема достаточно полно отражает варианты возможных отношений в системе муниципальной собственности.

Третьей поставленной проблемой нашего исследования является раскрытие понятия «муниципальное имущество» и установление элементов системы управления им.

Трактовка понятия «имущество» не уступает в сложности понятию «собственность». Ни в юридической, ни в экономической практике не выработана единая точка зрения на это явление:

1. Анализ литературы и нормативно-правовых источников показал: единых юридических дефиниций «собственность», «право собственности», «имущество» не существует, что вызывает обоснованные вопросы у ученых и практиков [7].

2. Имущество рассматривается шире, чем понятие вещи, и включает не только вещи в узком значении этого слова, но также деньги, ценные бумаги и имущественные права, принадлежащие тому или иному хозяйствующему субъекту и составляющие актив его имущества. В некоторых случаях в это понятие входят и долги, т.е. под имуществом понимается совокупность актива и пассива [8].

Таким образом, как в юридической, так и в экономической науке нет общепризнанной дефиниции муниципального имущества, поэтому попытаемся сформулировать его определение самостоятельно.

Муниципальное имущество можно рассматривать в качестве юридического и экономического феномена.

В этом случае имущество с юридической точки зрения представляет собой материальные объекты, а также имущественные права и обязательства, принадлежащие лицу на праве собственности или на началах иного вещного права.

В большинстве определений экономического смысла категории «имущество» отмечается такой важный его критерий как доходность. То есть, с одной стороны, имущество можно трактовать как вполне определенную совокупность объектов (в юридическом понимании – вещей), и давать определение имущества через объекты, к нему относящиеся. Это возможно благодаря тому, что имущество является материальным выражением собственности.

С другой стороны, если брать экономическую составляющую, то эта совокупность объектов должна обладать определенной ценностью или же стоимостью. В чем же может быть измерена ценность имущества? Очевидно, что с помощью потока доходов (предполагаемых), которые это имущество может аккумулировать. Также возможно его измерить с помощью выяснения конкретного предназначения рассматриваемых объектов, например, есть ли свободные земельные площади, какова доля инфраструктурных объектов и т.д., а шире – через возможность использования объектов в хозяйственной деятельности. Такой подход перекликается с представлением собственности в двух аспектах: вещественном и стоимостном [9]. Беря за основу экономическую составляющую, можно сформулировать, что имущество представляет собой совокупность объектов, имеющих определенную экономическую значимость для своего обладателя, которая может быть оценена через поток доходов либо через возможность использования ее (совокупности) в хозяйственной деятельности.

Если имущество мы обозначили как совокупность объектов, имеющих определенную экономическую значимость для своего обладателя, то из этого следует, что муниципальное имущество есть совокупность объектов, имеющих определенную значимость для муниципального образования. Эта значимость будет проявляться посредством:

1) экономической значимости, выражающейся в формах присвоения благ и ресурсов, которые мы можем раскрыть с позиции «владение-пользование-распоряжение», субъекта, который присваивает это имущество и сопутствующий ему поток доходов;

2) социальной значимости муниципального имущества, которая выражается как в рамках культурной традиции общества, так и в фактической значимости явления, которая реализуется посредством создания базы для оказания муниципальных услуг.

В качестве последнего вопроса нашего исследования рассмотрим систему управления муниципальным имуществом.

Управление муниципальным имуществом является частью системы управления муниципальной собственностью. Так как муниципальное имущество является физическим выражением муниципальной собственности, то все подходы и принципы, применяемые к управлению муниципальной собственностью, можно по аналогии перенести и на имущество муниципалитета. Что касается непосредственно вопроса об управлении муниципальным имуществом, то на этот счет существуют различные позиции. Можно выделить как минимум два подхода: юридический и экономико-управленческий. С позиции юридического подхода управление имуществом муниципалитета будет сведено к системе нормативных правил и ограничений. Например, О.И. Короткова считает, что формирование системы управления муниципальным имуществом сводится к установлению для собственников имущества системы правил использования имущества, т.е. к системе ограничений [10]. Известные специалисты в области муниципальной экономики А. Широков и С. Юркова также отстаивают позицию об управлении муниципальным имуществом, как о распоряжении этим имуществом всеми законными способами [11]. Другая позиция представлена в работах Е. А. Колесниченко и Е. В. Качалкиной, Н. Г. Филатовой, Т. Якушкиной и т.д. По мнению Н. Г. Филатовой, системой управления муниципальной собственностью является система организационно-экономических отношений, возникающих между органами исполнительной власти и населением муниципального образования по поводу производства, использования и трансформации объектов имущественного комплекса с целью удовлетворения коллективных социально-экономических потребностей и интересов местного сообщества [12]. Таким образом, разумное сочетание обеих позиций позволяет нам сформулировать свое видение дефиниции муниципального управления имуществом. Управление муниципальным имуществом является системой взаимосвязанных решений управленческого звена муниципального образования, воздействующих на объекты муниципального имущества с целью формирования базы для устойчивого социально-экономического развития территории в рамках существующих правовых ограничений. Таким образом, в этом определении отражается наше понимание:

1) объекта управления – муниципальное имущество;

2) управляющего субъекта – управленческое звено муниципального образования;

3) цели управления – формирования базы устойчивого социально-экономического развития территории;

4) ограничивающего фактора – правовое поле.

Если представить управление муниципальным имуществом в качестве целостной системы, то в нашем определении не хватает нескольких необходимых частей: принципов управления, управленческого воздействия, результата и обратного импульса. Схематично процесс управления муниципальным имуществом представлен на рис. 2.

Условные обозначения: УС – управляющий субъект, ОУ – объект управления, РУп – результат управления (позитивный), РУн – результат управления (негативный), РУне – результат управления (нейтральный), УР – управленческое решение, УВ – управленческое воздействие, ПУ – принципы управления, РеУВ – реализация управленческого воздействия, ОИ – обратный импульс

Рис. 2. Система управления муниципальным имуществом

Прокомментируем рис. 2. Система управления муниципальным иму­ществом представляется нам в виде трех основных стадий (это не означает, что не существует промежуточных стадий, однако для упрощения анализа, мы их опустим).

Первая стадия – принятие управленческого решения относительно объекта управления, то есть муниципального имущества или его части, уп­равляющим субъектом, который обязательно руководствуется принципами управления муниципального имущества.

Вторая стадия связана с преобразованием управленческого решения в управленческое воздействие на объект управления, что ведет к реализации управленческого воздействия. То есть под реализацией мы понимаем процессы, протекающие вне и внутри объекта управления при наличии управленческого воздействия со стороны.

Третья стадия является завершающей и представляет собой результат управленческого воздействия, который может быть нескольких видов: позитивный, негативный и нейтральный.

Позитивный результат управленческого воздействия означает, что поставленные при реализации управленческого решения цели были достигнуты, а существующие ограничения не смогли исказить результат или нивелировать его.

Нейтральный результат управления означает, что цели управленческого воздействия были достигнуты, однако объект управления не претерпел существенных преобразований, так как имеющиеся ограничения нивелировали результат.

Наконец, отрицательный результат означает, что существующие ограничения были изначально недооценены, что привело к искажению управленческого воздействия, посредством чего первоначально поставленные цели не были достигнуты.

Последняя стадия также включает в себя обратный импульс, который также может присутствовать и на второй стадии, если возможно отследить некорректную реализацию изначального управленческого воздействия. Наличие обратной связи является непременным условием совершенствования, взаимосвязи и взаимозависимости последующих управленческих решений, так как позволяет оценить их эффективность и результативность.

Так как цель управления определена достаточно широко, можно сформулировать ее и уже – как увеличение выгод (как экономических, так и социальных) от использования муниципального имущества. В свою очередь система целеполагания должна продуцировать и определенные задачи, связанные с достижением поставленной цели.

Исходя из представленной «широкой» трактовки цели управления муниципальным имуществом можно выделить следующие задачи:

1) расширение функционального состава муниципального имущества;

2) увеличение пообъектного состава муниципального имущества;

3) закрепление доходных источников за муниципальным образованием;

4) рост комплексного потенциала муниципального образования.

Узкая трактовка позволяет нам сформулировать такие задачи, как:

1) увеличение пообъектного состава муниципального имущества (как видим, данный принцип корреспондирует с принципом расширенной трактовки);

2) увеличение поступлений от муниципального имущества;

3) снижение расходов на содержание и эксплуатацию имущества;

4) расширение функциональной направленности муниципального имущества.

Можно обратиться к трактовке двойственной природы муниципальной собственности, о которой мы ранее упоминали, выступающей с одной стороны как имущественно-хозяйственный комплекс, а с другой, как экономический комплекс. Соответственно, цель и задачи управления имуществом будут меняться в зависимости от того, какая из сторон преобладает при реализации экономической политики муниципального образования. Проиллюстрируем это.

Рассматривая имущество как имущественно-хозяйственный комплекс, целью его сформулируем предоставление конкретного набора товаров и услуг муниципалитету, а точнее его жителям. Тогда задачи можно представить следующим образом:

1) расширение ассортимента товаров и услуг;

2) повышение их качества;

3) стимулирование потребительского спроса ценовыми и неценовыми методами;

4) использование методов честной конкурентной борьбы (при условии существования конкурентов).

Определение имущества как экономического комплекса ставит перед муниципалитетом следующие задачи:

1) увеличение финансовых средств (доходов);

2) снижение потока расходов на содержание имущества;

3) увеличение капитальной стоимости имущества;

4) активное использование имущества в качестве источника обеспечения обязательств;

5) расширение количества объектов имущества, используемых на коммерческой основе.

Однако излишний перекос как в одну сторону использования имущества, так и в другую, не даст долговременных результатов и не позволит наиболее полно использовать весь комплексный потенциал муниципального имущества.

Под комплексным потенциалом муниципального имущества мы понимаем экономические, социальные, природно-ресурсные возможности использования муниципального имущества в условиях существующих законодательных ограничений. Таким образом, комплексный потенциал муниципального имущества формирует одну из составных частей комплексного потенциала муниципального образования. То есть не сам факт наличия у муниципального образования имущества является одним из условий поступательного развития территории, но преимущества, возникающие в связи с обладанием муниципальным имуществом.

Также управление любым объектом должно строиться в определенной системе критериев, которые бы выступали мерой этого процесса.

Критерии управления муниципальным имуществом должны в свою очередь соответствовать требованиям:

1) комплексности;

2) ясности;

3) взаимосвязи;

4) достаточности;

5) транспарентности.

Комплексность означает, что критерии должны учитывать все аспекты существования муниципального имущества, как экономического, социального и правового явления.

Ясность в данном случае представляется как условие того, что критерии должны быть понятны и применимы не только узким кругом специалистов экономического или юридического направления, но и всеми специалистами муниципального органа, так как зачастую практики, работающие в системе муниципальной службы, не имеют специального образования.

Взаимосвязь представляется необходимым требованием к системе критериев, так как каждый из них раскрывает какую-то сторону одного и того же явления, только в разных системах и понятиях.

Достаточность также занимает значимое место при описании критериев, так как требует обеспечения полного их набора, достаточного для построения эффективной системы управления.

Транспарентность критериев – сложное и многоплановое понятие, которое обеспечивает гласность выбранных критериев и доступность их для всего населения муниципального образования. Критерии управления должны быть не только понятны местному сообществу, но и доведены до сведения каждого, то есть содержаться в открытом доступе. Это позволит обеспечивать достаточно высокую степень открытости управленческой системы, что является важным условием повышения уровня демократии в обществе.

Набор критериев управления муниципальным имуществом следует отличать от набора принципов, так как принципы являются руководящими идеями любого процесса, а критерии – мерой процесса.

Система критериев будет в свою очередь состоять из четырех подсистем:

социально-экономической;

правовой;

технической;

функциональной.

К социально-экономическим критериям управления муниципальным имуществом можно отнести:

1) количество единиц и объектов муниципального имущества, в том числе предприятий как имущественных комплексов;

2) капитальная стоимость муниципального имущества;

3) ресурсная обеспеченность муниципального образования за счет муниципального имущества;

4) доходность муниципального имущества (посредством капитализации или дисконтирования);

5) затраты по содержанию и обслуживанию имущества;

6) альтернативные издержки, связанные с наличием у муниципалитета имущества;

7) инвестиционный потенциал имущества;

8) эффективность использования имущества.

Правовыми критериями выступят:

1) режим собственности (исключительно муниципальная, совместная, переданное имущество);

2) организационно-правовая форма (для имущества хозяйствующих субъектов);

3) право владения, пользования и распоряжения;

4) имеющиеся правовые коллизии относительно объектов имущества;

5) соблюдение нормативных актов, регулирующих имущественные вопросы в России;

6) режим налогообложения (подлежит ли имущество налогообложению, если да, то какими налогами и по каким ставка, предусмотрены ли льготы).

К техническим критериям можно отнести:

1) система учета объектов имущества;

2) наличие кадастровой оценки всех объектов, формирующих имущественный комплекс муниципалитета;

3) наличие и соблюдение правил и предписаний по эксплуатации объектов имущества;

4) квалификация и количество специалистов, занимающихся вопросами муниципального имущества;

5) материальная обеспеченность муниципальной службы управления имуществом;

6) количество учреждений, имеющих право управления муниципальным имуществом (де-юре и де-факто).

К последней группе критериев можно отнести:

1) амортизационные группы, к которым относятся объекты имущества;

2) степень и вид износа;

3) внешний вид (привлекательность) объектов имущества;

4) вид имущества по функциональной классификации, т.е. его предназначение для выполнения конкретных функций (по видам), возложенных на муниципальное образование законом либо делегированных ему федеральными или региональными властями;

5) наличие концепции управления муниципальным имуществом, принципов управления, стратегии развития муниципального образования (с включением раздела, посвященного муниципальному имуществу).

Соблюдение или несоблюдение представленных критериев позволит провести комплексную оценку деятельности муниципального образования в сфере управления принадлежащим ему имущественным комплексом.

Когда определены основные цель, задачи, критерии и принципы управления, возникает необходимость выявление методов, которые будут способствовать реализации поставленных цели и задач.

Метод представляет собой совокупность способов и средств, используемых для достижения поставленных целей.

К методам управления муниципальным имуществом можно отнести следующие:

прямые (властно-распорядительные);

косвенные (не имеющие характера прямого распоряжения).

К прямым, или директивным, методам управления муниципальным имуществом можно отнести методы, используемые в рамках:

1) системы законодательства федерального, регионального и муниципального уровня;

2) системы приказов и распоряжений руководителей и иных должностных лиц муниципального звена управления;

3) системы запретов и дозволений, налагаемых на объекты муниципального имущества по заключенным двустроннним или многосторонним договорам (в рамках системы муниципально-частного партнерства, или государственно-муниципально-частного партнерства, или общественно-муниципального партнерства).

К косвенным (экономическим) методам можно отнести:

налогообложение;

кредит;

прибыль;

система материального поощрения.

Косвенные методы (социально-психологические):

формирование кадрового состава;

авторитет органа муниципальной власти (формирующийся или сформированный);

формирование единого коллектива и повышение коллективной и индивидуальной ответственности.

Необходимо отметить, что косвенные методы регулирования как экономические, так и социально-психологические можно отнести к различным видам субъектов управления, так как социально-психологические применимы относительно работников муниципальной администрации и муниципальным учреждениям, а экономические – к муниципальным предприятиям. Тем не менее, косвенные методы могут достаточно успешно реализовываться относительно муниципального имущества, так как существует определенная тенденция к применению методов частного сектора в государственном и муниципальном управлении. Об этой тенденции, а точнее о возможности и необходимости использования методов частного сектора в управлении муниципальным образованием высказываются А. И. Татаркин и В. С. Бочко [13]. Они отмечают, что такой опыт успешно реализовывается на западе в системе государственного управления. Они же выделили несколько принципов использования методов частного сектора в муниципальном управлении:

сокращение расходов наименьшей значимости;

минимальное сокращение финансирования направлений, которые в будущем могут стать доходными;

тщательный анализ программ, которые приносят двойной эффект, предваряющий решение о сокращении расходов на их реализацию.

Обозначенные ими принципы применимы не только в рамках управления конкретной территорией (по их мнению), но и в рамках управления объектами муниципального имущества (по нашему мнению). Так как в рамках территориального управления должна существовать концепция или план управления муниципальным имущественным комплексом. Наличие такого документа позволит реализовывать долгосрочные и среднесрочные, а также краткосрочные цели и задачи на базе индикативного или стратегического планирования. С этим согласны и приводимые выше авторы, которые к приемам, которые позволят повысить производительность труда муниципальных служащих, относят, в том числе, и работу на базе стратегических планов развития. Таким образом, стратегическое планирование должно присутствовать как в самой системе управления имуществом, так и вопросы управления имуществом должны найти отражение в долгосрочных стратегических планах развития муниципалитета.

Если говорить о методах управления муниципальным имуществом и решениях, которые принимают органы муниципальной власти относительно его, то само управление муниципальным имуществом должно строиться в рамках общей экономической политики муниципального образования. Политика экономического развития предполагает обобщение и синтез нескольких существенных направлений развития муниципалитета, одним из которых и является политика в области управления муниципальным имуществом. Ряд авторов, в том числе М. В. Глазырин и В. Л. Макаров [14], группируют цели политики в области управления муниципальной собственностью следующим образом:

1) формирование инвестиционной привлекательности объектов;

2) упрощение доступа предпринимателей к объектам;

3) создание инфраструктуры;

4) улучшение состояния объектов собственности;

5) коммерческое использование объектов незавершенного строительства;

6) пресечение коррупции в области управления собственностью муниципалитета.

Однако, по нашему мнению, цели политики должны быть социально ориентированы. Поэтому в качестве целей политики в области муниципальной собственности (в том числе и муниципального имущества) нами предлагаются следующие:

1) соблюдение баланса интересов социального и коммерческого использования муниципальной собственности;

2) транспарентность управленческих решений, принимаемых в рамках реализации политики управления муниципальной собственностью;

3) повышение эффективности управленческих решений;

4) увеличение капитализации муниципальной собственности;

5) повышение инвестиционной привлекательности муниципалитета посредством муниципальной собственности.

Определенные нами принципы и методы позволят сформировать единую политику в области управления муниципальной собственностью. Наличие этой политики должно стимулировать общее экономическое развитие территории. Тем не менее, наличие политики, методов, а также принципов управления муниципальным имуществом не дает гарантии фактического эффективного управления. Фактическое управление в России, по нашему мнению, еще не отвечает принципу разумного сочетания управленческих практик и теоретических наработок. Причины этого видятся нам в чрезмерной бюрократизации управленческого процесса, его догматизации, волюнтаристском подходе, которому придерживаются управленцы, фактической невозможности наступления неблагоприятных экономических, социальных или юридических последствий для менеджера государственной и муниципальной службы вследствие принятия им неверного управленческого решения, коррупционности властных структур и прочее.

В связи с этим необходимо не просто строить взвешенную политику в области управления муниципальным имуществом, но и бороться за повышение ее эффективности, а также уделять повышенное внимание вопросам подготовки и повышения квалификации муниципальных служащих.

Правильность наших выводов подтверждают слова Т. Якушкиной, [15] считающей, что для построения системы управления муниципальным имуществом необходимо разработать стратегию, которая позволит координировать действия по управлению муниципальным имуществом. Также она отмечает, что необходимо определить принципы согласованного взаимодействия управленческого и предпринимательского секторов, сформировать механизм координации управления таким имуществом, который бы строился на основе теоретических разработок и реальной социально-экономической ситуации.

Из вышесказанного следует, что существует насущная необ­хо­димость в определении специфических характеристик и роли муниципального имущества в социально-экономической системе муниципального образования, а также в разработке системы управления этим имуществом в рамках устойчивого развития территории.