Государственно-частное партнерство как новое направление в области развития туризма и сохранения туристских ресурсов

В ситуации мирового финансового кризиса сфера туризма претерпевает значительные изменения. Более значительными темпами происходит процесс слияний и поглощений. Небольшие туристские фирмы закрываются или присоединяются к более крупным, происходит процесс диверсификации туристической деятельности. Крупные туроператоры, большинство которых активно используют оборотные средства и кредиты банков, будут вынуждены корректировать планы на будущее, так как в условиях дефицита ликвидности банки сокращают объемы кредитования и повышают ставки.

В настоящий момент в области туристской индустрии происходит снижение спроса за счет сокращения платежеспособности потенциальных потребителей туристских услуг, сокращение иностранных инвестиций в строительство средств размещения, ресторанов, развлекательных комплексов. Все эти факторы, бесспорно, оказывают негативное влияние на развитие сферы туризма, и их преодоление возможно лишь при условии разработки инновационной политики и стратегий развития, позволяющих находить необходимые резервы в сложных экономических условиях.

В условиях финансово-экономического кризиса приоритетной задачей становится развитие внутреннего туризма. Многие россияне, проводившие отпуск за рубежом, теперь не смогут себе этого позволить и будут искать возможность отдохнуть внутри страны. Кроме того, развитие внутреннего туризма признается действенным способом борьбы с последствиями кризиса, так как туриндустрия переживает кризисные изменения менее болезненно по сравнению с другими отраслями экономики и может предоставить рабочие места для высвобождающихся трудовых ресурсов. В связи с этим будет возрастать количество внутренних туристов, что неизбежно повлечет за собой увеличение нагрузки на окружающую среду принимающих дестинаций. В этих условиях особую актуальность приобретают вопросы сохранения весьма ограниченных туристских ресурсов.

Согласно закону «Об основах туристской деятельности» туристские ресурсы Российской Федерации – рекреационные ресурсы, объекты культурного и природного наследия, иные объекты туристского показа, способные удовлетворить духовные и интеллектуальные потребности туристов, содействовать восстановлению и развитию их физических сил, поддержанию нормальной жизни и деятельности; к туристским ресурсам также относятся особо охраняемые природные территории, в том числе лечебно-оздоровительные местности и курорты [1].

По мнению многих ученых, занимающихся проблемами развития туризма, Россия располагает значительным туристским потенциалом и в стране есть все ресурсы, необходимые для успешного устойчивого развития.

Однако существует и другая оценка туристских ресурсов России, ставящая под сомнение данное утверждение. В качестве доказательства приводятся следующие доводы:

- в России не принята единая терминология, соответствующая международной, и не унифицированы количественные и качественные показатели туристских ресурсов;

- после распада СССР Россия потеряла около 1/3 высокоактивных и ранее доступных туристских ресурсов;

- часть привлекательных туристских ресурсов, находящихся в зоне межнациональных конфликтов Кавказского региона, временно не учитывается в едином туристском пространстве России;

- многие туристские ресурсы РФ, обладая выигрышными атрибутами экзотики или уникальности, проигрывают зарубежным аналогам по доступности, уровню сервиса, безопасности, экологическим параметрам и цене;

- значительная часть нашей страны находится в зоне малокомфортного климата;

- в целом крайне неблагоприятна экологическая обстановка в крупных и средних городах – центрах туризма.

Несмотря на огромную территорию страны, емкость благоприятных, доступных, экологически чистых туристских ресурсов весьма скромная. Они расположены в основном в Европейской части России. Благоприятные туристско-рекреационные ресурсы занимают лишь 8-11% территории РФ, при этом ресурсы Европейской части России значительно истощены, и требуется много лет для их воспроизводства [2].

Таким образом, при огромном территориальном пространстве Россия является действительно обладателем значительного туристского ресурсного потенциала. Однако для развития массового туризма используется пока лишь 1/10 часть ее территории, где туристские ресурсы доступны, в меру комфортны, привлекательны, но истощены, а в ряде случаев загрязнены.

Индустрия туризма эксплуатирует природные, культурные и исторические ресурсы территории, производит отходы, загрязняет воздух, воду и почву, оказывает мощное антропогенное воздействие на природу. Миллионы людей в летнее время, особенно в субботние и воскресные дни, выезжают в пригородные леса, чтобы провести свои выходные дни или отпуск на лоне природы. Тысячи туристов совершают походы по одним и тем же маршрутам. С развитием в нашей стране массового туризма количество посетителей леса, настолько возросло, что превратилось в фактор, который нельзя не учитывать при охране леса. Основной задачей ведения лесного хозяйства в зелёных зонах становится сохранение и улучшение оздоровительных и защитных свойств лесов, и создание благоприятных рекреационных условий для массового отдыха населения.

Россия занимает особое, уникальное положение. При площади около 1690 млн. га на её территории находятся пятая часть всех лесов мира и половина мировых хвойных лесов. В целях сохранения туристских ресурсов, в первую очередь лесов, испытывающих на себе наибольшую антропогенную нагрузку в связи с развитием туризма, необходимо обратиться к такому механизму, как государственно-частное партнерство (ГЧП), уже получившему принципиальную поддержку со стороны руководства Правительства РФ.

Взаимодействие государства и частного сектора для решения общественно значимых задач имеет давнюю историю, в том числе и в России. Однако наиболее актуальным ГЧП стало в последние десятилетия. С одной стороны, усложнение социально-экономической жизни затрудняет выполнение государством общественно значимых функций. С другой стороны, бизнес заинтересован в новых объектах для инвестирования. Частный бизнес принесет, прежде всего, предпринимательскую инициативу, кадровый потенциал, наработанные за последние годы управленческие технологии и, наконец, собственные финансовые ресурсы. Важно подчеркнуть, что сформированное государственно-частное партнерство, обеспеченное ресурсной базой и вовлеченное в сбытовые программы федерального и регионального уровней, станет привлекательным заемщиком для ведущих отечественных банков.

В системе государственно-частного партнерства и государство, и бизнес должны взаимовыгодно сосуществовать. Механизм государственно-частного партнерства должен предусматривать взнос государства в создаваемые производства в виде финансирования инфраструктурных объектов, включая строительство сети магистральных лесных дорог. Роль государства в полной степени может быть проявлена в таких отраслях, как лесопользование, недропользование, водопользование.

Таким образом, представляется, что в настоящее время одним из самых эффективных способов реализации задач в сфере экологии является использование инструментов ГЧП. Это позволяет региональным и федеральным властям, с одной стороны, решить государственные задачи (развитие инфраструктуры, экологических вопросов, повышения уровня благосостояния и пр.) и частным инвесторам, с другой стороны, получить гарантии и поддержку со стороны государства.

В современном понимании ГЧП — это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации национальных и международных, масштабных и локальных, но всегда общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности: от развития стратегически важных отраслей промышленности и научно-исследовательских конструкторских работ (НИОКР) до обеспечения общественных услуг.

Разнообразие видов, форм и сфер применения государственно-частного партнерства делают его универсальным механизмом для решения целого ряда долгосрочных задач, в том числе в сфере экологии, а именно: очистка сточных вод; переработка, утилизация, захоронение бытовых отходов; эффективное использование природных ресурсов; развитие лесной, деревообрабатывающей, добывающей, перерабатывающей и иных отраслей промышленности, позволяющее оптимальным образом использовать природные ресурсы субъекта федерации.

Отечественная практика насчитывает около полутора десятков инструментов ГЧП (как федерального, так и регионального уровней), которые, кроме прочего, можно использовать в различных комбинациях, существенно расширяя при этом возможности для реализации инвестиционных планов, в том числе и в сфере эффективного использования природных ресурсов и защиты окружающей среды [3].

Управление развитием туризма на основе государственно-частного партнерства все больше признается наиболее эффективным вариантом развития. На сегодняшний день в России государственно-частное партнерство в сфере туризма реализуется через создание особых экономических зон туристско-рекреационного типа, среди целей создания которых, помимо установления благоприятного инвестиционного климата и стимулирования развития депрессивных регионов, называется также сохранение, развитие и рациональное использование туристских и лечебных ресурсов на территории Российской Федерации.

Однако экспертами отмечается, что внедрение государственно-частного партнерства в России сталкивается с рядом проблем правового (отсутствие необходимой нормативной базы функционирования ГЧП), экономического (неразвитость рыночных отношений) и управленческого (слабое знакомство государственной бюрократии с принципами ГЧП и отсутствие у большинства чиновников профессиональной правовой подготовки для разработки соответствующих контрактов в данной области) характера. В этой связи возникает вопрос о том, существуют ли политические условия для реализации партнерских отношений власти и бизнеса в нашей стране и в какой мере они к этому предрасполагают [4].

Следует сказать, что ГЧП является инструментом экономической и, говоря шире, государственной политики развитых стран мира, появление которого стало результатом длительной эволюции отношений, с одной стороны, государства и, с другой стороны, гражданского общества, его отдельных корпораций. В странах Запада удалось установить более или менее паритетные отношения власти и бизнеса, регламентировать данного рода равенство законодательно и институализировать их в виде социальных и политических норм взаимодействия.

Другой партнер – бизнес – в России остается пока во многих отношениях незрелым участником взаимодействия с властью. Социальная ориентированность бизнеса, его заинтересованность в решении не только своих частных, но и общенациональных проблем еще недостаточно развита. Как крупный, так и средний и малый бизнес демонстрируют стремление в основном к получению прибыли, перераспределению средств федерального и региональных бюджетов, правительственных фондов, а не к инвестированию или иному участию в инфраструктурных проектах, имеющих особое значение для экономики страны. Неразвитость отечественного бизнеса проявляется и в его стремлении к получению собственности, а не к предпринимательской активности как таковой. В погоне за прибылью бизнес вкладывает мало средств в инвестиции, обеспечение систем безопасности, снижает издержки на подготовку персонала.

Если же оценивать роль отдельных компаний, корпораций и бизнес-ассоциаций как участников политического партнерства с государством, то следует отметить тот факт, что в данном качестве они еще только конституируются. Далеко не все бизнес-структуры заинтересованы в осуществлении функций представительства интересов общества в органах власти, помимо прочего, этому препятствует отсутствие законодательно закрепленных за ассоциациями прав решающего, а не просто совещательного голоса при принятии соответствующих нормативных актов и программ. Как справедливо отмечает В.И. Якунин: «В Германии есть блестящий опыт, когда предпринимательство объединяется в ассоциации и союзы. Казалось бы, в России тоже есть ассоциации и союзы: РСПП, отраслевые союзы, ТПП РФ. Но, в отличие от Германии, эти медиаторские структуры практически бесправны перед лицом государства. Иногда их призывают на совет по конкурентоспособности и частному предпринимательству при правительстве, но все их права заключаются в основном в том, чтобы присутствовать и иногда выступать и констатировать, что никто всерьез не воспринимает. А вот в Германии, по закону, национально значимые экономические, финансовые, правовые решения не принимаются, условно скажем, без визы этих негосударственных, ассоциативных образований бизнеса. И государство понимает, что, вырабатывая свои законы и иные решения, оно, прежде всего, должно сверить часы с потребителями этих законов, с субъектами регулируемых отношений. В данном случае с частным партнером» [5].

Таким образом, в ситуации, когда у государства не достаточно средств на решение общественно значимых задач, а бизнес в этом не заинтересован, важной задачей становится создание условий для привлечения в качестве третьего сектора в ГЧП муниципальных образований (МО). Именно муниципальные образования в лице органов местного самоуправления несут ответственность за решение таких вопросов местного значения как организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; организация благоустройства и озеленения территории МО; использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов МО; осуществление муниципального лесного контроля и надзора; сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в МО и др. [6].

Одним из основных направлений развития ГЧП в целях сохранения туристских ресурсов должно стать привлечение муниципальных образований. В первую очередь государство должно предпринять меры по формированию соответствующей нормативно-правовой базы. Определенные шаги в этой области уже сделаны. Например, теперь муниципальным образованиям предоставлено право заниматься развитием туризма, они могут выделять средства из местных бюджетов на строительство гостиниц, обустройство пляжных территорий, продвижение местного турпродукта. За последнее время в российском законодательстве появились четыре нормативных документа, так или иначе способствующих развитию внутреннего и въездного туризма в РФ. В частности это касается регистрации иностранцев в гостиницах, облегчения визовых формальностей для круизеров [7].

Необходимо создать эффективную систему, когда деятельность по благоустройству и очистке туристско-рекреационных территорий от мусора, организация сбора и вывоза твердых отходов и мусора, охрана природных ресурсов в целях развития туризма на территориях МО будет являться экономически эффективной для МО.

Разработка системы преференций для участников партнерства и финансовых механизмов осуществления их деятельности позволит развить ГЧП на экономически эффективной основе в целях создания условий для сохранения туристских ресурсов и развития туризма в РФ.

Необходимо отметить, что государственно-частное партнерство является одним из инструментов устойчивого развития туризма. Переход туриндустрии к устойчивому развитию является одной из наиболее актуальных мировых тенденций развития туризма. В соответствии с концепцией устойчивого развития туризма, необходимо не просто создать условия для развития туризма, но и подумать о последствиях этого процесса. Нужно решить сложную задачу – уменьшить негативные последствия и максимально эффективно использовать положительные эффекты. Эффективное развитие туризма как сложной социально-экономической системы должно быть сбалансировано рациональным использованием туристских ресурсов и культурного наследия.

Согласно концепции устойчивого развития туризма система государственно-частного партнерства играет очень важную роль, являясь одновременно не только инструментом в целях устойчивого развития туризма, но и необходимым условием, важным звеном в механизме устойчивого развития туризма. Без партнерства бизнеса и власти достижение целей устойчивого развития туризма не видится возможным.

ГЧП становится возможным в результате инициативной, внутренне мотивированной деятельности экономических субъектов, добровольной в своей основе. Поэтому основной целью использования экономических механизмов должно быть не принуждение бизнеса и муниципальных образований изменить свои взгляды на развитие туризма, а поощрение хозяйствующих субъектов в осуществлении деятельности в целях устойчивого развития туризма. Государству нужно сделать это экономически выгодным для хозяйствующих субъектов.

Одним из направлений ГЧП может стать сертификация территорий, объектов туриндустрии, а также лесов. Экологическая сертификация является эффективным инструментом, стимулирующим разработку новых качественных турпродуктов и услуг, наиболее экологически дружественных окружающей среде.

Сертификация лесов – быстро развивающийся новый метод, с помощью которого определяют, отвечает ли уход и обработка лесов согласованным требованиям. Проверку осуществляет третья, независимая сторона, которая выдает сертификат лесам, отвечающим этим требованиям. Главная цель сертификации – дать информацию потребителям лесопромышленной продукции о том, что уход за лесами и их использование основаны на принципах устойчивого развития. Сертификат свидетельствует, что в лесу не заготавливается древесины больше, чем имеется прирост и что виды животных и растительного мира сохраняются. Сертификация – это добровольная деятельность участников рынка. Международное признание получила финская лесная сертификатная система FFCS.

Лесное хозяйство и лесная промышленность составляют 8 % валового национального продукта Финляндии. На протяжении всего периода после второй мировой войны в Финляндии предпринимались планомерные усилия для обеспечения устойчивого развития лесного хозяйства. В уходе за лесами одновременно учитываются экологические, хозяйственные и социальные аспекты. Рассчитанное на длительную перспективу, устойчивое производство лесов обеспечено на сто лет законодательством, которое запрещает истребление частного леса. Если после рубки не позаботились о лесовозобновлении, лесоиспользование временно приостанавливается, а средства на лесовозобновление взимаются законодательным путем с лесовладельца. С другой стороны, государство вознаграждает лесовладельцев денежной поддержкой или кредитами за хороший уход за лесом. Поддержку получают обеспечившие постоянное воспроизводство древесины, в частности, за счет ухода за молодыми лесами, а также многообразие лесов и заботу о здоровье леса. С помощью национальной системы FFCS 95 % финских лесов сертифицировано [8].

Таким образом, сохранение туристских ресурсов является ключевой и общественно значимой задачей в деле развития туризма, решение которой на сегодняшний день видится на основе государственно-частного партнерства. Используя механизм ГЧП необходимо заинтересовать, дать возможность частным инвесторам и муниципальным образованиям развивать деятельность, направленную на оказание услуг по сохранению и восстановлению туристских ресурсов.