Государственно-частное партнерство в России: проблемы развития

Одним из способов привлечения частного бизнеса в инновационную сферу и разделения государством совместно с инвестором первоначальных рисков являются государственно-частные партнерства (ГЧП). В настоящее время концепция государственно-частного партнерства приобретает в России все большее применение, и повышенное внимание к данной проблеме требует детального анализа проблем и перспектив взаимодействия государства и бизнеса в процессе инвестирования инновационной деятельности.

Принципы государственно-частного партнерства представляют собой принципы гражданского права. В связи с этим было бы правильнее говорить не о «принципах ГЧП», а о «принципах гражданского права, характерных для отношений с участием публично-правового образования».

Инструменты государственно-частного партнерства

В настоящее время в Российской Федерации используется несколько основных инструментов (форм) ГЧП. К их числу относятся [1]:

− инвестирование в уставные капиталы хозяйственных обществ;

− государственные корпорации;

− инвестирование в венчурные инвестиционные фонды;

− заключение и исполнение договоров (соглашений).

По нашему мнению, применяемые на практике формы государственно-частного партнерства соответствуют уже известным институтам гражданского права, имеющим должное правовое регулирование.

Наиболее распространенными формами договоров, применяемых в ГЧП, являются государственные контракты и концессионные соглашения.

Таким образом, существуют две наиболее значимые экономические системы − государство и частный бизнес, в данном случае в лице ТНК. Они не только соперничают за экономическое влияние и экономическую власть, что стимулирует развитие мировой экономики, но и в интересах повышения конечной результативности призваны более тесно сотрудничать. Такие тенденции к сотрудничеству и определяют развитие современной экономики. В теории конкурентных преимуществ на смену традиционной конкуренции пришла так называемая «соконкуренция», в теории экономической власти − все большее значение приобретают различного рода альянсы, союзы, партнерства и т.д. Эта ситуация предопределила совершенно особое качество взаимодействия бизнеса и государства.

В России имеется огромный, малоиспользуемый пока потенциал государственно-частного партнерства в ряде капиталоемких отраслей экономики, в региональном и местном хозяйстве, в сфере мелкого и среднего бизнеса. Накопленное мировым опытом богатейшее разнообразие концептуальных подходов, форм, методов и конкретных механизмов государственно-частного партнерства вполне может быть использовано при решении ряда важных задач современной экономической политики. Разнообразные формы партнерства обеспечат эффективные решения в области реформирования естественных монополий, в расширении практики соглашений о разделе продукции, помогут быстрее решить проблемы улучшения производственной и социальной инфраструктуры, обеспечить серьезный прорыв в сфере коммунального хозяйства.

Проблемы

Можно выделить следующие проблемы становления ГЧП в России:

1. Проблемы, связанные с законодательством. Впервые законопроект «О концессионных соглашениях» был принят Верховным Советом РСФСР в 1993 году, но отклонен Президентом. Затем новый законопроект поступил в Государственную думу в 1995 году, был принят в первом чтении в 1996 году и до сих пор находится в режиме рассмотрения во втором чтении.

2. Общество, власть и бизнес имеют слабое, искаженное и неполное представление о сути концессий, практике их применения, возможных социально-экономических кратко-, средне- и долгосрочных последствиях. Переход на систему концессий означает не замену одной гербовой бумаги с названием «Лицензия» на другую с названием «Концессия», как это представляется многим в России, а изменением сущности отношений между государством и бизнесом, как в правовом, так и в экономическом контекстах.

3. Отсутствие комплексного подхода. Разработка проблемы концессий ведется в стране не системно: власть сосредоточивается в основном на законодательных вопросах, не уделяя должного внимания экономическим и социальным проблемам, механизму функционирования и регулирования концессий. В то же время проблема концессий не сводится к одному или нескольким законам. Она имеет комплексный, институциональный характер и должна решаться на основе системного подхода.

4. Отсутствие координирующего и регулирующего органа. В настоящее время в сферу законотворческой деятельности в области концессий как базовой формы ГЧП вовлечено много разнородных организаций: комитеты законодательной власти, министерства и государственные службы, научно-исследовательские учреждения, фонды, частные лица. Все они, разрабатывая свои законопроекты, исходят из собственных представлений о концессиях, которые не имеют единой концептуальной основы.

5. Возможно, самая главная проблема заключается в том, что общее число специалистов в сфере государственного управления России, способных профессионально составлять долгосрочные концессионные договоры, ничтожно мало. Таких специалистов не готовят российские образовательные учреждения, отсутствуют соответствующие программы и спецкурсы. Нет методик по составлению государственными органами власти инвестиционных договоров с длительными сроками окупаемости инвестиций. А если учесть, что по такому договору государственная собственность переходит во владение и пользование частной компании на 20–50 лет, то можно понять ту ответственность, которая ложится на чиновника любого уровня, подписывающего концессионный договор от имени государства.

Задачи, связанные с системным развитием государственно-частного партнерства

Системный подход к проблеме государственно-частного партнерства должен предусматривать комплексное решение следующих основных задач.

1. Разработка концепции и стратегии введения ГЧП, которые должны, в частности, включать:

– цели, задачи и принципы создания ГЧП;

– этапы их развертывания;

– организационную структуру и систему управления, предусматривающую, в первую очередь, функции ее отдельных звеньев, правило «одной двери» и т. п.;

– механизм и инструменты;

– перечень законодательных актов федерального уровня в пакете, которые необходимо принять;

– федеральный орган государственной власти, ответственный за подготовку этого пакета законов и сроки исполнения.

2. Создание необходимой институциональной правовой, экономической, организационной среды:

– формирование достаточно полной и замкнутой законодательной базы по концессиям, включающей нормативные акты и подзаконные документы;

– формирование в стране других элементов институциональной среды: органов исполнительной власти, в ведении которых находятся вопросы ГЧП (в первую очередь концессий), финансово-экономических институтов, обеспечивающих инвестирование и гарантирование частных инвестиций (например, Агентство по гарантированию инвестиций), независимых организаций, осуществляющих экспертизу проектов и консалтинг, управляющих компаний, ассоциаций, объединений, фондов и т.п.

3. Создание специального федерального органа (например, Федерального агентства по ГЧП или по концессиям), который должен реализовывать политику ГЧП в России и отвечать перед президентом, правительством и обществом за весь комплекс вопросов ГЧП. Он должен быть достаточно самостоятельной и полномочной структурой, иметь целью изучение всего спектра проблем ГЧП − юридических, организационных, финансовых, экономических − и подготовку методической, нормативной, правовой, инструментальной базы для развертывания и развития ГЧП в России.

4. Подготовка специалистов в области концессий, создание благоприятного общественного мнения для передачи частному сектору функций владения и пользования объектами государственной и муниципальной собственности, обеспечение доверия общественности к этому новому для современной России типу хозяйственных отношений, а также обеспечение прозрачности деятельности бизнеса. Введение ГЧП и, прежде всего, концессий по своим масштабам, глубине и степени проникновения в систему сложившихся хозяйственных отношений вполне может сравниться с приватизационными процессами, поскольку объектом партнерства в России уже в ближайшее время могут стать предприятия отраслей социально-производственной инфраструктуры.

Для становления, эффективного функционирования и развития системы государственно-частного партнерства, и в частности института концессии, необходимо принять следующие меры на государственном уровне [4]:

1) разработать концепцию развития государственно-частного партнерства, которая будет включать в себя цели, задачи, принципы, механизмы и инструменты;

2) создать четко продуманную, научно обоснованную долгосрочную стратегию развития ГЧП, которая, в том числе, будет включать этапы развертывания ГЧП;

3) принять пакет (именно, комплекс) законодательных актов, регулирующих ГЧП, на федеральном уровне;

4) создать надлежащую институциональную среду, и в частности специальный федеральный орган (например, Федеральное агентство по концессиям).

Заключение

В заключении отметим, что ГЧП, и в частности институт концессии, является потенциальным инструментом социально-экономического развития государства и повышения конкурентоспособности страны на глобальном уровне.

Принятие продуманных, просчитанных решений не всегда приводит к лучшему результату в силу ряда причин, вызванных постоянно происходящими в нашем мире отклонениями и культурными аспектами цивилизации, к которой относиться принимающий решение субъект. В любом случае результаты осуществляемых действий неопределенны. Таким образом, масштабность, сложность и неопределенность информации влияют на принятие решений и на рациональный выбор.