К вопросу о концепции регулирования тарифов естественных монополий

В последние годы широко обсуждается вопрос реформирования субъектов естественных монополий и коммунального хозяйства. Главными целями такой реформы являются достижение устойчивого функционирования отраслей естественных монополий, стимулирование притока средств в указанные отрасли, обеспечение доступности тарифов на товары и услуги естественных монополий для промышленности и населения, воспроизводство и развитие материально-технической базы предприятий отраслей.

Целью реформы естественных монополий, о которой говорят значительно реже, является прозрачность тарифов на товары и услуги. Это ‑ проблема, решение которой обязательно должно быть отражено в концепции регулирования тарифов естественных монополий. Вторая проблема связана с определением инвестиционной составляющей в тарифах на товары и услуги организаций. Возможность ее установления предусмотрена Федеральным законом “О естественных монополиях”, но при этом не учтена существенная деталь: инвестиционную составляющую оплачивает потребитель товаров и услуг, а собственником объектов, созданных на полученные средства, является коммерческая организация. При этом в части товаров и услуг субъектов естественных монополий и организаций жилищно-коммунального хозяйства потребитель лишен возможности выбора, поэтому уплата им инвестиционной составляющей фиксируется де-факто, то есть сбором, не предусмотренным налоговым законодательством.

Никто не отрицает необходимости инвестирования средств в развитие естественных монополий и коммунального хозяйства. Инвестиционная составляющая тарифов может играть в этом процессе одну из решающих ролей. Однако следует учитывать, что созданные при этом объекты должны являться общим достоянием, то есть государственной собственностью. В дальнейшем возможна либо их приватизация, либо передача в аренду, либо иные способы использования в интересах всего населения, принимавшего участие в инвестировании.

Механизм реализации первого этапа концепции ‑ обеспечения прозрачности тарифов на товары и услуги естественных монополий ‑ достаточно очевиден. Гарантировать это может только опубликование структуры тарифа, базирующейся на себестоимости товаров и услуг, с учетом ее элементов, нормы прибыли и инвестиционной составляющей.

Далее следует разграничить организации по масштабу их деятельности.

Деятельность субъектов естественных монополий играет общефедеральную роль, а назначение тарифов на производимые ими товары и услуги в большой степени определяют “экономическую температуру” для всей страны. Поэтому участие потребителей в формировании данных тарифов, отстаивание своей позиции и любое другое взаимодействие между субъектами естественных монополий и потребителями возможно только в рамках законодательной процедуры. Поэтому тарифы на товары и услуги субъектов естественных монополий общефедерального значения, а также структура указанных тарифов должны определяться федеральным законом один раз в год вместе с бюджетом.

В случае возникновения форс-мажорных обстоятельств, возможно изменение цены на товары и услуги хозяйствующих субъектов естественных монополий и жилищно-коммунального хозяйства. При этом механизм компенсации затрат, соответствующих этим тарифам, не должен затрагивать бюджетные организации. Возможно (как вариант) открытие бюджетной ссуды, для тех, в чьих интересах изменяется ценообразование на тарифы и услуги, с последующей компенсацией в доходной и расходной частях бюджетов будущих периодов.

В отношении организаций жилищно-коммунального хозяйства и естественных монополий регионального и местного значения можно использовать тот же подход с учетом их уровня компетенции. Тарифы на товары и услуги этих организаций, а также их структура, должны определяться с участием законодательного (представительного) органа власти соответствующего уровня с широким освещением в печати.

Механизм реализации второй части концепции, связанной с инвестиционной составляющей, должен обеспечивать участие потребителей в определении доли тарифа, идущей на инвестиции в текущем году, а также перечня объектов, на создание и реконструкцию которых направляются полученные средства. Также должен быть обеспечен контроль за целевым использованием инвестиций и созданных объектов. Единственно возможным способом решения указанных задач также является наличие закона.

Можно предложить следующую последовательность проведения данной работы: утверждение инвестиционной составляющей тарифов производится в процентном отношении к тарифу вместе с его утверждением в законе. В этом же законе устанавливается перечень проектов, подлежащих финансированию в текущем году, и их инвестиционный цикл (финансирование за счет инвестиций должно обеспечиваться в течение всего инвестиционного цикла). При этом нецелесообразно устанавливать жесткую зависимость проекта от источника получения инвестиций (т.е. проект в области энергетики может финансироваться за счет тарифа на транспортировку газа). Организация, получающая денежные средства от потребителя (инвестиционная составляющая), направляет их в целевой бюджетный фонд, распоряжение средствами которого осуществляет (как вариант, Минфин РФ) уполномоченный орган в общем порядке. Отчет об исполнении бюджета Фонда предоставляется на утверждение законодательного (представительного) органа власти, соответствующего уровня, в пределах бюджетной процедуры.

В рамках решения вышеизложенных проблем могут быть рассмотрены следующие предложения по изменению существующего порядка установления тарифов на товары (услуги) субъектов естественных монополий и организаций жилищно-коммунального хозяйства:

‑ тарифы должны утверждаться федеральным законом;

‑ структура тарифов и принципы ценообразования должны публиковаться в общедоступных СМИ;

‑ должен быть создан механизм утверждения в тарифе инвестиционной доли, распоряжение которой осуществляется на установленные цели в порядке, предусмотренном бюджетным законодательством.

Для законодательного утверждения тарифов на товары и услуги субъектов естественных монополий необходимо внести изменения в ФЗ “О естественных монополиях”. При этом следует соблюсти существующее разграничение на субъекты естественных монополий, регулирование деятельности которых находится в федеральном ведении, и на субъекты естественных монополий, регулирование деятельности которых находится в ведении субъектов РФ. Утверждение тарифов на товары (услуги) последних должен осуществлять законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации.

Действующий порядок определения себестоимости тарифов на товары и услуги субъектов естественных монополий, а также утверждения методик их определения менять не целесообразно. В изменениях законодательства желательно прописать, в каком виде и насколько детализировано указанные тарифы представляются на утверждение Федерального Собрания РФ.

Следует разработать перечень условий, при которых допускается увеличение тарифов. Такими ограничительными условиями могут быть:

‑ рост инфляции сверх предусмотренного бюджетом на текущий год;

‑  увеличение затрат субъектов естественных монополий;

‑ снижение потребления на внутреннем/внешнем рынках и т.д.

При наступлении вышеуказанных условий органы регулирования естественных монополий в порядке, устанавливаемом правительством Российской Федерации, вправе осуществлять оперативное утверждение новых тарифов с их последующим утверждением Федеральным Собранием (в федеральном законе).

В тарифе может предусматриваться инвестиционная составляющая, процентный размер которой утверждается федеральным законом. Для использования получаемых средств в установленном порядке создается целевой бюджетный фонд. Распоряжение средствами может осуществляться на основе федеральной целевой программы, разрабатываемой правительством Российской Федерации с учетом инвестиционного цикла объектов, подлежащих строительству (реконструкции). Допускается перекрестное субсидирование.

Объекты, созданные за счет инвестиционной составляющей, являются государственной собственностью. Распоряжение ими осуществляется в обычном порядке.