Особенности института уполномоченного по защите прав предпринимателей в России и за рубежом

В 2012 году к одному из ключевых событий в системе государственной поддержки бизнеса эксперты отнесли появление должности уполномоченного по защите прав предпринимателей как новой составляющей президентской вертикали и становления института уполномоченных в Российской Федерации в целом.

Этот элемент государственного управления уже зарекомендовал себя с положительной стороны во многих зарубежных странах как эффективный инструмент решения бюрократических проблем, с которыми сталкиваются предприниматели в процессе осуществления хозяйственной деятельности.

Кто такой омбудсмен?

Несмотря на различия в названиях должностей представителей и защитников интересов бизнеса основной их целью является контроль соблюдения прав и законных интересов бизнеса.

Возникновение понятия и самого термина «омбуд-смен» относят к 1809 году и связывают с учреждением отдельного института парламентского контроля соблюдения законов и других нормативно-правовых актов в Швеции. Чаще всего термин «омбудсмен» трактуется как представитель, должностное лицо, контролирующее соблюдение законных прав субъектов в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц.

По мнению Международной ассоциации юристов, институт омбудсмена – это служба, предусмотренная конституцией или актом законодательной власти и возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого ранга. Такое лицо ответственно перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших на неправомерные действия государственных органов, служащих, нанимателей или действует по своему усмотрению и уполномочено проводить расследования, рекомендовать корректирующие действия и представлять доклады. Омбудсмен организует контроль деятельности должностных лиц и выступает посредником между государством и различными представителями общества в решении возникших между ними конфликтов методами компромисса и согласия.

В настоящее время институт омбудсменства существует в более чем 50 странах с различным формами правления: президентских республиках (Финляндия, Франция, США), парламентских республиках (Швейцария, Австрия, ФРГ), конституционных монархиях (Дания, Норвегия, Швеция, Испания, Австралия, Нидерланды, Великобритания, Канада).

Наряду с урегулированием возникающих споров между предпринимателями и властными структурами в некоторых странах в настоящее время омбудсмены занимаются также привлечением в экономику инвестиций.

Несмотря на место возникновения омбудсмена по защите прав предпринимателей, в том числе малого и среднего бизнеса, в Швеции не предусмотрено, а вся надзорная деятельность парламентских омбудсменов делится на четыре зоны ответственности [2]:

1) вопросы, связанные с судебными разбирательствами (по трудовым спорам, аренде земли и т.д.);

2) вопросы, касающиеся вооруженных сил страны (относящиеся к оборонному ведомству и его агентствам, которые не попадают в другие сферы ответственности);

3) вопросы законодательства о социальном обслуживании;

4) вопросы, связанные с нарушением законов органами прокуратуры, экономическими властными структурами, налоговыми службами.

Защитой прав предпринимателей в Швеции занимается, с одной стороны, Министерство предпринимательства, энергетики и связи, с другой – омбудсмены юстиции, ключевой задачей которых является устранение административных барьеров для развития бизнеса на всех уровнях – в первую очередь, через проверку соблюдения правительственными чиновниками и должностными лицами всех законодательно установленных норм и правил.

Омбудсмены по надзору за применением законов и других нормативных актов в сфере государственной службы избираются парламентом (Риксдагом) на 4 года, имея следующие полномочия:

• возбуждать дела в суде в случае нарушения прав предпринимателей;

• запрашивать информацию у судов, административных органов, сотрудников местных органов власти;

• получать доступ к записям и другим документам судов и административных органов;

• привлекать в случае необходимости помощь прокурора.

Опыт США, Европы, Австралии

В США вопросами поддержки и защиты интересов предпринимательства занимается управление национального омбудсмена в структуре Администрации по делам малого бизнеса (SBA), созданное в 1996 году. Национальный омбудсмен получает сообщения о проблемах бизнеса и выступает в качестве связующего звена между ним и федеральными органами власти. Замечания, полученные от предприятий малого бизнеса, направляются в федеральные ведомства с целью проведения проверок правомерности осуществленных органами власти действий.

Миссия национального омбудсмена заключается в оказании помощи малым предприятиям, когда они испытывают чрезмерное давление со стороны федеральных регулирующих органов, выражающееся, например, в повторяющихся ревизиях, чрезмерных штрафах, возможных угрозах или иных несправедливых мерах принуждения со стороны властных структур [3].

В конце каждого финансового года национальный омбудсмен США представляет Конгрессу отчет о проделанной работе, содержащий в числе прочего оценку предпринимательского климата в стране. В первую очередь эта оценка основывается на комментариях малых предприятий и организаций, получивших поддержку уполномоченного в течение финансового года. После официального представления отчет размещается в свободном доступе на сайте Администрации по делам малого бизнеса.

Начиная с 1995 г. институт омбудсменства функционирует и в Европейском союзе. Омбудсмен назначается Европейским парламентом после выборов сроком на пять лет и действует до окончания срока полномочий парламента. Основной задачей омбудсмена в ЕС является рассмотрение обращений частных лиц, предприятий, ассоциаций и организаций, зарегистрированных в Европейском союзе, с жалобами по поводу злоупотребления властью институтами и органами ЕС.

Эффективность института уполномоченного по правам предпринимательства в странах, достаточно давно использующих этот ресурс в целях улучшения предпринимательского климата, достаточно полно иллюстрируется цифрами. Согласно статистике, приведенной в отчетах европейского омбудсмена, количество обращений, начиная с 2008 г. существенно снизилось (рис. 1) [6].

Рис. 1. Динамика количества жалоб, поступившихна рассмотрение европейскому омбудсмену в 2008–2011 гг.

В 2011 году максимальное количество жалоб поступило из Испании (14,4%), Германии (12,3%), Польши (9,3%). Набор ключевых проблем, который решаются европейским омбудсменом, включает в себя споры по контрактам, задержку платежей; отказы в приеме документов; проблемы с участием в тендерах; нарушение фундаментальных прав субъектов и т.д.

Следует отметить, что полномочия европейского омбудсмена ограничены рассмотрением жалоб в отношении институтов и органов власти ЕС. Он не имеет права вмешиваться в судебные разбирательства и сомневаться в справедливости решений судов ЕС. По окончании финансового года им представляется отчет о проделанной работе в Европарламент и публикуется в свободном доступе на официальном сайте.

Должность уполномоченного по делам малого предпринимательства в Австралии появилась в 2012 году. Фактически бизнес-омбудсмен приступил к выполнению своих обязанностей только с января 2013 года. Уполномоченный Австралии [5]:

• получает и рассматривает жалобы от малого бизнеса о проблемах коммерческих договоренностей с департаментами, государственными учреждениями и органами исполнительной власти стран Содружества;

• проводит расследования и, в случае необходимости, способствует решению возникших проблем;

• предпринимает меры, адекватные для целей содействия справедливому обращению с малымбизнесом в ракурсе коммерческих договоренностей с департаментами, государственными учреждениями или органами исполнительной власти стран Содружества;

• заключает договоры с уполномоченными (иными органами) иностранных государств с целью решения споров, имеющих национальное значение. Уполномоченный по делам малого бизнеса в Австралии назначается генерал-губернатором страны на срок, не превышающий 5 лет. Итоговый отчет о проделанной работе за год предоставляется министру малого бизнеса.

Опыт на постсоветском пространстве

Любопытен опыт функционирования уполномоченного на постсоветском пространстве. Так в Грузии введение должности бизнес-омбудсмена регламентировано Налоговым кодексом, вступившим в силу 1 января 2011 г. Основными задачами бизнес-омбудсмена Грузии являются:

• защита прав и правовых интересов налогоплательщиков;

• рассмотрение жалоб бизнеса в отношении государственных органов;

• надзор за взаимодействием государственных органов и бизнеса, направленный против злоупотреблений органов власти;

• выявление пробелов в законодательстве, которые делают правоприменение неоднозначным или непрозрачным, а также препятствуют ведению бизнеса в стране и подготовка рекомендаций правительству по улучшению законодательства и правоприменения;

• участие в работе Совета по налоговым спорам (Tax Dispute Council);

• проведение регулярных консультаций с бизнес-кругами и специалистами по налогообложению для поддержания двусторонней связи.

Мы видим, что отличительная особенность грузинского омбудсмена – решение проблем в сфере налогообложения и невключение этого государственного института в решение остальных проблем бизнеса.

В нашей стране соответствующая должность была введена в реестр должностей федеральной государственной гражданской службы в июне прошлого года. 22 июня 2012 года Указом Президента России В.В. Путина назначен уполномоченный по защите прав предпринимателей. Им стал успешный российский предприниматель, известный своей активной позицией и эффективной общественно-политической деятельностью, Б.Ю. Титов.

Вывод

В большинстве стран институт омбудсмена действует на основании национального или регионального специального законодательства.

Аналогично опыту зарубежных стран омбудсмен по правам предпринимателей в России является государственным служащим, органично вписывающимся в систему поддержки бизнеса. С одной стороны это расширяет его полномочия в деятельности, направленной на решение проблем бизнеса административного характера, с другой – существует риск, что тенденция общего недоверия к органам власти может повлиять на отношение к новому институту предпринимателей.

Принятие соответствующего закона и введение должности уполномоченного по правам предпринимателей в реестр должностей позволят использовать успешный зарубежный опыт в России.