Механизмы государственно-частного партнерства в сфере наукоемкого производства

Введение

Мировой опыт партнерства государства с частным бизнесом, основанный на потребности формирования, содержания и обновления инфраструктуры транспортных, энергетических, туристических сетей, общественных школ и больниц, оценивается триллионами долларов ежегодных инвестиций.

Среди ведущих стран мира Россия занимает последнее место по уровню развития рынка государственно-частного партнерства (ГЧП) по данным аналитического отчета «Сокращение инфраструктурного разрыва: роль государственно-частного партнерства» компании Deloitte. Низкий уровень активности показывают и такие страны, как Китай, Индия, Бразилия, несмотря на мировое лидерство по показателям экономического роста [3].

Рассматривая ГЧП как способ оживить те отрасли, где частная инициатива близка к нулю, и как механизм вовлечения бизнеса в те сферы и проекты, где имеются высокие риски и сложно говорить о быстрой отдаче, необходимо отметить, что ГЧП не выступает инструментом частной финансовой инициативы.

В сфере наукоемких и высокотехнологичных производств, говоря о государственно-частном партнерстве как инструменте промышленной политики, встает вопрос о том, насколько отечественный бизнес готов поддерживать инновации и вступать в партнерство с государственными научными организациями и продуман ли механизм такого взаимодействия.

Российский сектор исследований и разработок организационно и финансово зависит от государства и невосприимчив к частным инвестициям.

Существующие основные проблемы государственного сектора науки, такие как отсутствие реальных приоритетов в политике бюджетного финансирования, низкая капитализация интеллектуальной собственности и недостаточная патентная активность научных организаций, преимущественно сметное финансирование фундаментальных исследований, не обеспечивают эффективную реализацию государственной научно-технической политики ввиду несовершенства организационно-правовой структуры, нерационального управления имущественными комплексами научных организаций, низкой эффективности использования бюджетных средств научными организациями [6].

По статистике, в собственности государства находится около 70% научных организаций России, которые зависят от средств федерального бюджета, хотя мировая тенденция выделяемых науке средств со стороны бюджета указывает на сокращение их доли [4].

Механизмы ГЧП, встроенные в инновационные системы многих государств, позволяющих быстро превращать инновационную идею в товар, технологию или услугу, обеспечивают разделение рисков, где интегратор инновационного проекта занимается только сборкой, логистикой и продажами, а все остальное передается на аутсорсинг малым высокотехнологичным компаниям. Здесь и заложены основы ГЧП в научно-технической сфере, где ключевой компонент – это право всех субъектов инновационной цепочки на создаваемый новый продукт (технологию).

Российская структура научных организаций ограничивает передачу результатов научно-технической деятельности, что приводит к трудностям в коммерциализации полученных результатов исследований и разработок, опосредованно препятствуя развитию ГЧП. И тем не менее, государству в целях поддержки инноваций важно сотрудничать с частным сектором.

А.В. Хлунов [9] отмечает возможность детально разработать конкретные механизмы ГЧП в отраслях, где сохранены все элементы инновационной цепочки (судостроение, атомная промышленность) и понятно, как и когда государство должно взаимодействовать с бизнесом по широкому спектру фаз жизненного цикла создаваемых продуктов: от финансовой поддержки создания принципиально новых элементов до утилизации нежизнеспособных.

Гипотетически механизмы ГЧП в сфере науки в аспекте их перспективного будущего и при рациональном анализе инновационных процессов вполне реализуемы, несмотря на отсутствие законодательной базы.

Реальными выглядят на сегодняшний день проекты, основанные на долевом финансировании, когда за счет федеральных целевых программ финансируются стадии проведения научных исследований и опытно-конструкторских разработок, а из внебюджетных источников – освоение результатов НИОКР в производстве и выпуск продукции и развитие инфраструктуры национальной инновационной системы.

В национальной инновационной системе, включающей технопарки, бизнес-инкубаторы, инновационно-технологические центы, центры трансфера технологий, наукограды, заключен значительный потенциал развития механизмов ГЧП [1].

Институциональные принципы ГЧП в сфере космической деятельности сегодня основаны на парадигме разделения затрат между государством и частными компаниями в аспекте купли-продажи, аренды, аутсорсинга продуктов и услуг. Принцип разделения затрат реализуется, например, в производстве космического аппарата частной компанией и запуск его государством, где результат пропорционален степени участия, либо частичный аутсорсинг государством услуг связи и спутников дистанционного зондирования Земли (ДЗЗ) для своих надобностей у частных компаний. То есть, по сути, механизм такого партнерства представляет собой договорные отношения по взаимному оказанию услуг. И такие проекты в области создания и навигации космических средств ДЗЗ уже реализованы в США и ряде европейских стран.

В России в 2007 году был утвержден системный проект, определяющий направления коммерческого использования системы «ГЛОНАСС». Однако на сегодняшний день ни одна из известных схем реализации ГЧП в сфере космической деятельности не предусматривает извлечение государством прямых доходов от эксплуатации создаваемых систем. Их влияние на доходы бюджета лишь опосредованно, путем обеспечения роста социально-экономической эффективности за счет привнесения в экономику страны новых возможностей по использованию космической связи, навигации и геоинформационных систем.

Такого рода проекты уже находят отражение в Федеральной Космической программе как выполняемые при внебюджетном финансировании [7].

В этих взаимоотношениях частных структур и государства трудно выделить принцип ГЧП в его каноническом понимании, и на данный момент взаимоотношения частных компаний и государства в сфере космической деятельности не вышли за пределы перечисленных выше трактовок.

Между тем интересным представляется вопрос финансирования НИОКР, направленных на повышение конкурентоспособности коммерческих решений, где взаимодействие государства и частного бизнеса будет основано на принципах партнерства в формате совместного финансирования и затем совместного использования полученных результатов.

Таким образом, анализируя основные направления ГЧП и его механизмы при осуществлении космической деятельности (КД), необходимо определить как минимум два вектора привлечения частного бизнеса, это:

– оказание космических услуг народнохозяйственного назначения;

– фундаментальные космические исследования и освоение космического пространства.

Перед Роскосмосом поставлена задача разработки долговременной стратегии развития ракетно-космической отрасли России - научно-экспериментальной и промышленной базы национальной космической деятельности - на период до 2030 г. и на дальнейшую перспективу [8].

Одним из ключевых вопросов этой стратегии является вопрос о характере взаимодействия различных секторов экономики при решении актуальных задач космической деятельности. Учитывая тот факт, что национальная космическая деятельность пока находится преимущественно в государственном домене и финансируется главным образом за счет средств федерального бюджета, эволюция межсекторного взаимодействия должна рассматриваться как развитие отношений между государством и бизнесом в соответствующих сферах, т.е. как развитие государственно-частного партнерства.

По мнению Д.Б. Пайсона и соавторов [2], механизмы ГЧП в рамках развития космической деятельности могут быть реализованы в виде поэтапной передачи основных прикладных направлений в сферу ответственности частного бизнеса, но при этом государство должно сохранить за собой следующие функции:

– мониторинг и реализацию общей технологической политики;

– проведение общесистемных и поисковых научно-исследовательских работ;

– интеграцию усилий предприятий частного сектора при решении технологических проблем общеотраслевого уровня;

– решение неприкладных задач космической деятельности, включая пилотируемые программы и фундаментальные космические исследования.

Эффективность подобного перехода определяется следующими факторами:

1. необходимость и возможность перераспределения расходов бюджета на удовлетворение государственных потребностей при реализации аутсорсинговой схемы взаимодействия (равномерный график финансирования, плата за услуги вместо затрат на создание собственных космических средств);

2. возможность привлечения коммерческого кредита для реализации крупномасштабных инвестиционных проектов в сфере КД;

3. формирование потенциально конкурентоспособных на мировом рынке компаний - операторов космических услуг;

4. участие негосударственного сектора экономики в развитии функциональных и производственных космических технологий, наземной космической инфраструктуры, системы средств выведения полезных нагрузок в космос.

Таким образом, стратегия развития космонавтики на ближайшие десятилетия может стать стратегией партнерства государства и бизнеса. При этом ключевой посылкой являются цели космической деятельности, которые достигаются в рамках межотраслевого и государственно-частного партнерства при неукоснительном соблюдении интересов государства.

Применение модели ГЧП в сфере КД позволяет:

1. использовать государственный потенциал и инфраструктуру для оказания услуг коммерческим пользователям (двойное применение);

2. использовать возможности и преимущества частного сектора для развития данной космической системы (в том числе, возможно, и для оказания услуг части государственных пользователей на общей технологической и биллинговой платформе);

3. обеспечить перераспределение маржинальной прибыли между различными переделами «цепочки ценностей» при создании и коммерческой эксплуатации прикладной космической системы. Государственно-частное партнерство позволяет осуществлять длительное взаимодействие государственного сектора с частным, чья роль важна в силу софинансирования им части космического проекта и, следовательно, разделения ответственности за часть рисков по проекту. Ответственность, затраты и риски проекта, однако, могут перераспределяться в соответствии с условиями контракта, в зависимости от большей заинтересованности государственного либо частного партнера. Исходя из этого, может быть создано достаточно большое количество различных форм и механизмов ГЧП.

В качестве примеров к ним можно отнести:

- сотрудничество американского Агентства геопространственной информации с частными поставщиками информации дистанционного зондирования Земли;

- реализацию Европейским космическим агентством долгосрочной программы развития конкурентоспособности европейской спутникостроительной промышленности Alphabus/Alphasat;

- совместные проекты космического агентства Германии DLR и компании EADS Astrium по созданию и совместному использованию космических аппаратов радиолокационного наблюдения TerraSAR и т.д. [6].

Безусловно, модели ГЧП имеют как преимущества, так и недостатки. К числу преимуществ следует отнести сокращение расходов государства на проект, снижение технических и коммерческих рисков, вовлечение в КД новых сил - субъектов хозяйствования и инноваций.

Долгосрочный характер и взаимовыгодность проектов, выполняемых в рамках ГЧП, положительно сказываются на укреплении деловых связей между партнерами и увеличивают вероятность реализации последующих, возможно, еще более крупных проектов. Именно механизм ГЧП позволяет привлечь финансирование на апробацию новых технологий и в конечном счете их коммерциализировать, а также обеспечить оперативность и эффективность распространения космических продуктов и услуг, их тиражирования за счет использования административного ресурса.

К числу недостатков можно отнести применение в процессе работы над проектами жестких и комплексных процедур госзакупок, длительные и громоздкие переговорные процессы, статистически более низкую прибыль, получаемую частным партнером.

Следует отметить, что государственные органы зачастую неудовлетворительно подготовлены к сотрудничеству с частным сектором. Кроме того, некоторые риски невозможно предусмотреть в силу, как правило, долгосрочного характера космического проекта. Наконец, при всех условиях и возможностях потенциального снижения рисков неверно выстроенное ГЧП может привести, напротив, к их возрастанию при неясном распределении ответственности и полномочий (ответственность перед третьими лицами, регулятивные вопросы, страхование). Риски просчетов как государственных, так и частных партнеров в проектах ГЧП весьма велики. Опыт реализации проектов ГЧП в сфере космической деятельности в Европе уже выявил тенденцию к сильному удорожанию проектов по сравнению с их первоначальной ценой.

Учитывая как положительные стороны, так и риски расширения использования моделей ГЧП, их внедрение в практику российской космической деятельности целесообразно осуществлять поэтапно.

Как отмечают А.А. Панкратов [5] и Д.Б. Пайсон [4], исходя из опыта практического исследования ГЧП в сфере космической деятельности, параллельно следует усовершенствовать и дополнить законодательство в целях облегчения создания и повышения эффективности функционирования ГЧП в следующих направлениях:

- системное решение вопросов, связанных с предоставлением налоговых преференций предприятиям-разработчикам и стимулированием потребителей космических продуктов и услуг (как это принято в развитых рыночных экономиках при создании и первоначальном тиражировании инноваций);

- принятие нормативно-правового акта, обеспечивающего регулирование вовлечения в хозяйственный оборот объектов интеллектуальной собственности, созданных за счет средств федерального бюджета;

- нормативно-правовое регулирование применения результатов космической деятельности на региональном уровне, соответствующее потребностям и возможностям рынка;

- четкое законодательное определение прав и обязанностей органов государственной власти и органов местного самоуправления по использованию возможностей системы ГЛОНАСС, спутников дистанционного зондирования Земли и других космических технологий.

На данном начальном этапе стратегия ГЧП реализуется по следующим основным направлениям:

1. предоставление частному сектору возможности использования федеральной инфраструктуры в рамках операторского бизнеса по доведению космических услуг до конечного пользователя;

2. совместное финансирование пилотных проектов, которые впоследствии тиражируются и продвигаются на рынке за счет частного сектора;

3. привлечение создаваемых операторских компаний частного сектора к оказанию услуг потребителям федеральных, региональных и муниципальных органов власти;

4.. участие федерального бюджета в финансировании НИОКР по созданию пользовательской аппаратуры и программно-аппаратных комплексов, которые затем тиражируются и продвигаются на рынке за счет частного сектора;

5. софинансирование проектов путем образования предприятий совместной формы собственности.

На втором этапе реализации стратегии на протяжении 5-10 лет целесообразно отработать формы и методы участия предприятий и организаций негосударственного сектора экономики в формировании и предоставлении космических услуг на базе национальной орбитальной группировки, в том числе с использованием аренды (лизинга) космических средств, находящихся в государственной собственности, а также при инициативном заказе предприятиями-операторами отдельных космических аппаратов и элементов наземной космической инфраструктуры.

Учитывая многовекторность и масштабность космической деятельности, для развития ГЧП необходимо создание нормативно-правовой и институциональной среды при условии четкого разделения функций государства и участников рыночной деятельности.

В условиях реструктуризации отрасли, создания Госкорпорации «Роскосмос», диверсификации предприятий ракетно-космической промышленности, развитие ГЧП может стать механизмом реализации долговременной стратегии национальной космической деятельности, несмотря на множество нерешенных на данном этапе вопросов, касающихся как законодательных преобразований, так и структурных особенностей и механизмов взаимодействия отрасли и государства.

А сегодня, в качестве альтернативного механизма партнерства в аспекте финансовой поддержки высокотехнологичных отраслей, в частности, космической, интересным является пример Газпрома - космическая система связи и вещания «Ямал». Три спутника этой системы, наземный комплекс управления, наземные сети спутниковой связи и телевидения являются совместной разработкой предприятий Роскосмоса и «Газпрома» на принципе полной самоокупаемости и без привлечения госбюджетного финансирования [10]. Дочернее предприятие «Газпрома» - «Газпром космические системы», используя эту космическую систему:

– обеспечивает нужды «Газпрома» на всех этапах технологического цикла;

– обслуживает органы государственной власти;

– помогает в реализации национальных проектов в области образования;

– предоставляет ресурс компаниям связи, обеспечивая трансляцию около сотни каналов на всю территорию страны;

– предоставляет экспортные услуги более чем 40 зарубежным телекоммуникационным компаниям.

В аспекте диверсификации экономики такое межотраслевое сотрудничество создает хорошие предпосылки для внедрения новых технологий и обеспечения финансовой поддержки отечественных высокотехнологичных отраслей.

Заключение

1. Диалектика партнерства в сфере развития наукоемких отраслей в рамках межотраслевой кооперации позволяет развивать и реализовывать инновационные проекты с учетом взаимных интересов, касающихся как финансовой, так и результативной составляющих. Вопрос в том, насколько такое партнерство (при отсутствии других примеров) вписывается в контекст постулатов ГЧП, которое методологически детерминировано в двух плоскостях: государство и частный бизнес?

2. Организационно-правовая структура российских предприятий космической отрасли представляет собой акционерные общества, которые, с одной стороны, формально независимы, но с другой – не слишком отличаются от государственных предприятий, так как полностью зависят от госзаказа.

3. Несмотря на существенную долю запусков на рынке космических услуг, в производстве спутников и распространении космических данных наблюдается отставание. И одна из возможностей сделать космическую отрасль более рыночной и эффективной - это развитие института государственно-частного партнерства.