Анализ состояния и перспективы развития порядка исчисления и уплаты транспортного налога в Российской Федерации

Введение

В октябре 2015 года Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении отклонила проект федерального закона № 774998-6 «О внесении изменения в статью 15 Федерального закона «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств». Проект закона был внесен Воронежской областной Думой. По мнению инициаторов законопроекта, принятие закона позволит улучшить администрирование и, как следствие, обеспечит собираемость транспортного налога. Суть предложения сводилась к тому, чтобы в числе документов, необходимых для получения полиса ОСАГО, налогоплательщиком (физическим лицом) предъявлялась квитанция об уплате транспортного налога или справка налогового органа об отсутствии задолженности по транспортному налогу.

Аналогичная инициатива в 2006 году была предложена Законодательным Собранием Челябинской области: в Государственную Думу был внесен проект закона «О внесении изменений в статью 363 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и в статью 16 Федерального закона «О безопасности дорожного движения». Законопроект предлагал обязать налогоплательщика (физическое лицо) «представлять квитанцию об уплате транспортного налога либо справку от налоговых органов, подтверждающую отсутствие задолженности по транспортному налогу, в органы государственной инспекции безопасности дорожного движения (ГИБДД)» при прохождении техосмотра или снятии (постановке) транспортного средства на регистрационный учет, осуществляемых органами ГИБДД. Указанный законопроект также был отклонен Государственной Думой.

Приведенные примеры не единичны. Суть предложений указанных законодательных инициатив одна и та же: сделать невозможной эксплуатацию транспортного средства, принадлежащего физическому лицу, без исполнения обязательства по уплате транспортного налога. Разница только в том, что в 2006 году контроль за полнотой уплаты транспортного налога предлагали возложить на органы ГИБДД, а в 2015-м году – на страховые компании.

Чтобы понять причину, по которой органы исполнительной и законодательной власти субъектов Российской Федерации столь настойчиво предлагают меры, направленные на повышение собираемости транспортного налога, рассмотрим основные положения Налогового кодекса РФ, регламентирующего налогообложение данным видом налога, а также обратимся к данным статистической отчетности налоговых органов.

В соответствии с главой 28 Налогового кодекса РФ налогоплательщиками транспортного налога признаются лица, на которых зарегистрированы транспортные средства. Объектом налогообложения признаются транспортные средства (по перечню), зарегистрированные в установленном порядке. Налоговая база определяется как мощность двигателя транспортного средства в лошадиных силах.

Налоговым периодом признается календарный год, отчетным периодом (для организаций) признается квартал. Налоговые ставки устанавливаются в расчете на одну лошадиную силу. Налоговый кодекс (статья 361) устанавливает базовые налоговые ставки, субъектам РФ предоставлено право уменьшать (увеличивать) налоговые ставки, но не более чем в десять раз. Допускается установление дифференцированных налоговых ставок в отношении каждой категории транспортных средств, в зависимости от года выпуска транспортного средства, его категории, а также экологического класса.

В случае, если субъект РФ не установил налоговые ставки, налогообложение производится по базовым налоговым ставкам, установленным Налоговым кодексом. Срок уплаты налога для физических лиц – до 1 октября года, следующего за отчетным (основанием для уплаты является налоговое уведомление), для организаций сроки уплаты устанавливаются законами субъектов Российской Федерации. Уплата налога производится по месту нахождения транспортного средства.

Согласно статье 14 Налогового кодекса транспортный налог относится к региональным налогам. Согласно главе 8 Бюджетного кодекса РФ доходы от транспортного налога в полном объеме (по нормативу 100%) подлежат зачислению в доходы бюджетов субъектов Российской Федерации.

Как следует из вышесказанного, субъектам РФ предоставлены широкие полномочия по нормативному регулированию порядка исчисления и уплаты транспортного налога. Границы этих полномочий определены Налоговым кодексом РФ.

Представляет интерес то, какое экономическое значение имеет транспортный налог для российских регионов. Рассмотрим показатели налоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации за последние годы.

За 2011 год:

– общая сумма поступлений консолидированного бюджета субъектов составила 5 239 135 млн рублей;

– сумма начислений по транспортному налогу – 86 720 млн рублей или 1,65% от общей суммы;

за 2012 год:

– общая сумма – 5 793 057 млн рублей;

– по транспортному налогу – 111 610 млн рублей или 1,90 % от общей суммы;

– за 2013 год: общая сумма – 5 957 602 млн рублей;

– по транспортному налогу –122 325 млн рублей или 1,96 % от общей суммы;

за 2014 год:

– общая сумма – 6 455 590 млн рублей:

– по транспортному налогу – 136 982 млн рублей или 2,05% от общей суммы.

Как видно из приведенных данных, вклад транспортного налога в общую сумму поступлений консолидированного бюджета субъектов РФ с каждым годом растет и составляет в настоящее время более 2% .

Как известно, плательщиками транспортного налога являются организации и физические лица. На долю организаций в 2011 году приходилось 11,7% от общей суммы начисленного налога, на долю физических лиц – 88,3%;

в 2012 году – 20,5%, на долю физических лиц – 79,5%;

в 2013 году – 20,1%, на долю физических лиц – 79,0%;

в 2014 году – 19,7%, на долю физических лиц 80,3%.

Таким образом, доля организаций в общем объеме исчисленного транспортного налога в последние годы устойчиво составляет около 20%.

В указанных выше данных приведены значения исчисленного транспортного налога. Представляет интерес рассмотреть реальные поступления по транспортному налогу. Соотношение сумм исчисленного и поступившего налога от налогоплательщиков- организаций за период 2011–2014 годов составляет не менее 100 %, т.е. налогоплательщики-организации транспортный налог уплачивают в полном объеме. Соотношение сумм исчисленного и поступившего налога от налогоплательщиков – физических лиц следующее:

в 2011 году уплачено 81,3% от суммы исчисленного (начислено 76 614 млн рублей, уплачено – 62 328 млн рублей, не уплачено – 14 286 млн рублей);

в 2012 году: уплачено 75,8% (начислено 88 771 млн рублей, уплачено 67 284 млн рублей, не уплачено – 21 487 млн рублей):

в 2013 году: уплачено 83,1% (начислено 97 782 млн рублей, уплачено 81 328 млн рублей, не уплачено 16 454 млн рублей);

в 2014 году: уплачено 82,0% (начислено 110 030 млн рублей, уплачено 90 299 млн рублей, не уплачено 19 731 млн рублей).

Как следует из приведенных цифр, за последние годы процент собираемости транспортного налога от налогоплательщиков – физических лиц составляет чуть более восьмидесяти процентов. В абсолютном выражении доходная часть консолидированных бюджетов субъектов РФ ежегодно недополучает от 15 до 21 миллиарда рублей. С учетом изложенного дальнейшее рассмотрение вопроса налогообложения по транспортному налогу сводится к вопросу работы с физическими лицами.

Рассмотрим процент собираемости налога по субъектам РФ. За основу берем статистические данные налоговых органов по форме 5-ТН «Отчет о налоговой базе и структуре начислений по транспортному налогу по физическим лицам» за 2014 год. Приведем перечень наиболее крупных налогоплательщиков: г. Москва (сумма исчисленного налога –21 264 млн рублей, 17% от всей суммы налога по РФ), Московская область (11 041 млн рублей, 9% соответственно), г. Санкт-Петербург (8 666 млн рублей, 7%), Краснодарский край (5 231 млн рублей, 4%), Республика Татарстан (2,6%), Нижегородская область (2,7%), Самарская область (2,5%). Далее следуют Ростовская (2,2%), Челябинская (2,1%), Воронежская (1,8%), Ленинградская (1,8%), Свердловская (1,7%), Новосибирская (1,8%), Саратовская области (1,6%), Пермский край (1,8%), Республика Башкортостан (2,0%). На долю этих регионов приходится более 51% исчисленного налога.

Процент собираемости налога по данным за 2014 год: г. Москва –82%, Московская область – 59%, Краснодарский край – 70%, Республика Татарстан – 90%, Нижегородская область – 77%, Самарская область – 72%, Ростовская область – 73%, Челябинская область – 75%, Воронежская область – 72%, Ленинградская область – 69%, Свердловская область – 75%, Новосибирская область – 58%, Саратовская область – 69%, Пермский край – 69%, Республика Башкортостан – 71%. В целом процент собираемости по регионам России колеблется от 50% до 91%. Разброс значительный. Поэтому, вне сомнения, хотелось бы понять, с чем связана столь значительная разница собираемости транспортного налога по субъектам федерации.

Такая попытка в процессе работы над статьей была предпринята: была поставлена задача установить взаимосвязь между процентом собираемости транспортного налога и какими-либо исходными данными, которые могут влиять на этот показатель. Наиболее вероятна связь между показателем собираемости налога и налоговыми ставками, установленными регионами. За основу сравнения была взята ставка по транспортному налогу для автомашин мощностью 110–120 лошадиных сил для всех регионов. Существует ли какая-либо зависимость между ставкой налога и процентом собираемости налога? Анализ показал, что установить какую-либо зависимость собираемости налога от этого показателя не представляется возможным. Такой взаимосвязи нет.

Так, по Республике Башкортостан налоговая ставка – 35 рублей, процент собираемости – 90%; в Тюменской области налоговая ставка 30 рублей, процент собираемости – 91%; в Белгородской области налоговая ставка 25 рублей, процент собираемости – 89%; в Республике Татарстан налоговая ставка 35 рублей, процент собираемости – 90%. Есть примеры высокой собираемости налога в регионах с низкой ставкой налога: Оренбургская область (налоговая ставка 15 рублей, процент собираемости – 90%), Хабаровский край (14 рублей и 86% соответственно), Приморский край (13 рублей и 90%).

Однако имеются примеры прямо противоположные: Ставропольский край (налоговая ставка 15 рублей, процент собираемости – 50%), Новосибирская область (налоговая ставка 10 рублей, процент собираемости – 58%). Можно взять группу регионов с одинаковой налоговой ставкой, однако процент собираемости в этих регионах находится в диапазоне от 50 до 90 процентов.

Вне сомнения проведенная оценка и попытка выявления взаимосвязи между налоговыми ставками и процентом собираемости в какой-то степени поверхностна. Для более глубокого анализа указанной взаимосвязи необходимо учесть весь ряд налоговых ставок, долю автомобилей, на которую распространяются указанные ставки, и другие показатели. Однако оценка показала, что очевидных взаимосвязей не просматривается, и это не позволяет дать предложения для реформирования налогообложения по транспортному налогу, основанные на объективном анализе фактических данных.

С определенной долей осторожности можно утверждать, что выработать исключительно гибкую модель налогообложения по транспортному налогу, учитывающую специфику каждого региона, сложно.

Таким образом, обеспечить добровольную уплату транспортного налога физическими лицами, основанную на мерах экономического стимулирования, не представляется возможным. Причина, как уже сказано, в том, что сложно установить взаимозависимость показателей и предложить такую модель. Поэтому наиболее целесообразно использовать приемлемую модель налогообложения, основанную на принципах справедливости (учитывать не только мощность двигателя, но и год выпуска автомобиля и его пробег (экологическая составляющая).

Наиболее заманчивым и перспективным направлением реформирования порядка налогообложения по транспортному налогу представляется возможность привести сумму уплачиваемого транспортного налога в зависимость от интенсивности эксплуатации транспортного средства в течение налогового периода. Это обосновано, так как чем интенсивнее эксплуатируется в течение года автомобиль (тем более грузовой), тем больший ущерб он наносит окружающей среде, в большей степени оказывает разрушающее воздействие на дорожное полотно.

Попытки реформирования налогообложения транспортным налогом в этом направлении предпринимались неоднократно. Одна из последних – законодательная инициатива представителей фракции «Справедливая Россия» в Государственной Думе С.М. Миронова и О.А. Нилова. В октябре 2015 года ими предложен проект Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены транспортного налога». Авторы законопроекта предлагают упразднить транспортный налог (отменить главу 28 Налогового кодекса РФ) и «включить выпадающие доходы от отмены транспортного налога в стоимость акциза на топливо». При этом будет реализован принцип справедливости («пользователь платит, когда едет»).

Правительство Российской Федерации подготовило Заключение (№ 5595п-П9 от 28 августа 2015 г.) на указанный проект закона. Законопроект не поддержан по следующим основаниям: «Реализация изменений, предлагаемых законопроектом, приведет к возникновению выпадающих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации. В случае отмены транспортного налога в целях возмещения бюджетных потерь потребуется существенное увеличение ставок акцизов на нефтепродукты, что, в свою очередь, приведет к значительному росту цен практически на все товары». Необходимо подчеркнуть, что все инициативы (в том числе и приведенная выше) взять за основу при исчислении транспортного налога интенсивность эксплуатации транспортного средства предусматривали учитывать эту интенсивность эксплуатации через потребление нефтепродуктов (сколько ездишь, столько и потребляешь топлива). Является ли это единственным вариантом для учета интенсивности эксплуатации?

В проекте закона авторы ссылаются на успешный международный опыт по данному вопросу. Приведем привлекательные, с нашей точки зрения, особенности применения законов, аналогичных российскому транспортному налогу. Основной целью существующих в зарубежных странах моделях сборов с владельцев транспортных средств является компенсация владельцу автодорог и дорожной инфраструктуры (в основном государству) за их пользование. Полагаем, что и российский транспортный налог должен обеспечивать в первую очередь эту функцию: восстановление, поддержание и строительство новых автодорог. Существуют разные способы взимания компенсации за пользование дорогами: через акцизы на нефтепродукты, путем уплаты транспортного налога и акцизов на транспортные средства. При этом около 70% сборов обеспечивается через реализацию нефтепродуктов (автовладелец уплачивает налог одновременно с приобретением топлива), в ряде стран налог на содержание автодорог взимается при приобретении и использовании транспортного средства. Считается, что взимание налога через реализацию нефтепродуктов учитывает интенсивность эксплуатации транспортного средства и более справедливо по сравнению с другими формами взимания налога.

Заслуживает внимания модель налогообложения, предложенная в Нидерландах. В основе модели также заложен принцип контроля за интенсивностью эксплуатации транспортного средства. Планируется внедрить т.н. «покилометровые сборы». Кроме того, должно учитываться время суток, в течение которого эксплуатируется транспортное средство. Таким образом, в основу налогообложения заложен учет интенсивности и времени эксплуатации транспорта. Отличие заключается в том, что контроль за интенсивностью эксплуатации будет осуществляться не только с помощью учета потребления нефтепродуктов, но в первую очередь путем контроля за перемещением транспортного средства с помощью технических средств наблюдения. Приведенный пример опыта Нидерландов дает основания полагать, что учет интенсивности эксплуатации с помощью потребляемого бензина (как предлагается в нашей стране) не является единственным возможным способом такого учета.

Заключение

По итогам проведенного исследования можно сделать следующие выводы.

1. Доля транспортного налога в консолидированных бюджетах субъектов Российской Федерации за последние годы возросла и составляет по итогам 2014 года более 2%.

2. Собираемость транспортного налога в среднем по стране составляет около 80%. При этом 100% неплатежей приходится на физических лиц. Организации уплачивают транспортный налог в среднем в полном объеме.

3. Законодательные инициативы в сфере налогообложения транспортным налогом осуществляются в двух направлениях:

1) поиск механизма, исключающего возможность эксплуатации транспортного средства, принадлежащего физическому лицу, без предъявления документального подтверждения исполнения обязательства по уплате транспортного налога;

2) отмена существующего способа взимания транспортного налога, в основе которого заложена мощность двигателя, и внедрение справедливого способа, учитывающего интенсивность эксплуатации транспортного средства.

На сегодняшний день все инициативы были отклонены Государственной Думой, ни одна из них не получила положительной оценки Правительства РФ. Поэтому вопрос развития и совершенствования налогообложения по транспортному налогу находится в прежнем состоянии. Основная причина отклонения законодательных инициатив, по нашему мнению, – нежелание контролирующих органов менять систему администрирования по транспортному налогу.

4. Проведенная оценка однозначно свидетельствует об отсутствии какой-либо явной взаимосвязи между уровнем собираемости транспортного налога и ставками налога, устанавливаемого регионами.

5. Полагаем, что наиболее перспективным направлением реформирования системы налогообложения по транспортному налогу является следующее: базисом для расчета при исчислении суммы налога для владельца транспортного средства должна быть интенсивность эксплуатации (сколько километров наездил), однако учет интенсивности должен производиться не только путем учета потребленного топлива, но и другим способом, что позволит более объективно подходить к расчету налога.