Государственно-частное партнерство: баланс между развитием и безопасностью

Наступивший век несет в себе новые возможности для развития и новые проблемы. Сейчас среди специалистов чаще других обсуждаются темы обеспечения безопасности и роста экономики. Применительно к ряду секторов сочетание этих тем ставит вопрос о том, как добиться высоких темпов развития без ущерба для безопасности? Наиболее остро он стоит в секторах транспортной и энергетической инфраструктур, образования, инноваций.

В США проблему обеспечения экономической безопасности пытаются решить, поставив под государственный контроль поток иностранных инвестиций в стратегические сферы. Характерным примером озвученной тенденции следует считать «Акт о реформе иностранных инвестиций в целях национальной безопасности и укреплении прозрачности», принятый в США весной 2007 года. Аналогичные акты уже действуют в Китае и Великобритании, а в России соответствующий нормативный документ находится в стадии разработки. Их концепция предполагает расширение полномочий специальных служб в процессе принятия решений по крупным инвестиционным заявкам со стороны компаний-нерезидентов. В случае с США расширяются полномочия контрольного Комитета по иностранным инвестициям (Committee on Foreign Investment in the United States). До принятия Акта Комитет входил в структуру Министерства финансов, затем его статус был поднят до уровня межведомственного органа и в состав был введен директор национальной разведки. Под рассмотрение Комитета подпадает большинство сделок, в качестве участников которых фигурируют иностранные корпорации с участием государственного капитала.

Недопустимость частных инвестиций в стратегически важные сферы

Наиболее значимой целью принятия подобных законов является существенное ограничение возможности иностранного капитала оказывать влияние на деятельность стратегических объектов. На наш взгляд, аналогичными соображениями можно объяснить замедление темпов структурных реформ в ряде секторов российской экономики. В первую очередь это касается такого важного сектора, как система железнодорожного транспорта России – государство желает сохранить свой контроль над этой стратегической отраслью.
Возникает вопрос: являются ли эти тенденции следствием исключительно политической конъюнктуры или имеет место сочетание политических и экономических факторов?
Если рассмотреть крайний случай – полное отсутствие частных инвестиций, необходимо отметить, что здесь с очень высокой долей вероятности возможно получить снижение уровня безопасности, которое может произойти за счет недофинансирования инфраструктурных объектов и, соответственно, выработки ресурса. Но у государства остаются все рычаги влияния на процессы принятия решений в подобных компаниях.
В противоположной ситуации – доля частного инвестора составляет более 75% капитала – государство фактически теряет контроль над деятельностью компании: у него в запасе остаются лишь административные меры воздействия. В большинстве экономически развитых государств подобная ситуация считается недопустимой. В случае же если инвестор является нерезидентом, как правило, максимальный размер его доли стараются ограничить блокирующими пакетами акций.
Основная проблема «бесконтрольного» использования инфраструктурных объектов бизнесом заключается в стремлении последнего к снижению затрат на обеспечение безопасности. Наиболее яркий пример представляет история приватизации железных дорог Великобритании. Инфраструктурная компания Railtrack была создана в 1994 году. В ее собственность отошла вся производственная инфраструктура и вокзальные комплексы. Рыночная стоимость компании Railtrack была оценена всего в 1,96 миллиардов фунтов стерлингов – компания была продана не по балансовой стоимости, а «за ту цену, за которую ее купили». Основные проблемы проявились, когда проверки, последовавшие за серией железнодорожных катастроф 1999-2001 года, выявили значительную изношенность сети.

Выход: государственно-частное партнерство

Возможный выход из сложившегося противоречия может состоять в применении государственно-частного партнерства (ГЧП). При этом наряду с различными формами партнерства возможно применение разнообразных форм обремененной собственности.
По мнению В.Г. Варнавского [2], государство заинтересовано в развитии ГЧП вследствие трех основных причин:
1) появляется возможность переложить часть расходов на частный сектор;
2) появляется дополнительный источник доходов в виде арендных и концессионных платежей;
3) ослабляется острота социально экономических проблем.
В качестве центральной причины, обусловливающей необходимость участия государства, выделено стратегическое и оборонное значение инфраструктурных объектов. Необходимость же привлечения частных капиталов рассматривается в контексте обеспечения ресурсами для поддержания и технико-технологического развития объектов инфраструктуры. Государство также способствует поддержанию высокого уровня внешней конкурентоспособности инфраструктурных компаний, укреплению их внутреннего экономического и социального значения.
Таким образом, в развитии партнерства между государством и частным сектором первое оказывается заинтересованным, поскольку, с одной стороны, сохраняется значимое государственное присутствие и контроль за деятельностью инфраструктурных компаний, а, с другой стороны, появляются возможности для привлечения частных инвестиций, что позволяет одновременно снизить нагрузки на государственный бюджет и обеспечить необходимое финансирование инфраструктурных объектов.
Частный капитал должен быть заинтересован в партнерских отношениях, поскольку инфраструктурные проекты (особенно в транспортно-энергетической сфере), как правило, характеризуются высокой стабильностью и прибыльностью.

Концессия или аренда?

В качестве наиболее вероятной формы партнерства в России чаще всего рассматриваются концессии. Это во многом объясняется такими их преимуществами, как большая продолжительность срока концессии, что позволяет концессионеру окупить вложенные ресурсы, и сохранение в государственной собственности объектов стратегической инфраструктуры. Однако в настоящее время в российской практике концессии фактически отсутствуют. Вместе с тем достаточно широко распространены такие формы партнерства, как арендные отношения, которые возникают в результате передачи представителям частного капитала объектов государственной собственности (зданий, сооружений, производственного капитала), контракты на ведение определенных видов деятельности, предприятия со смешанной формой собственности и соглашения о разделе продукции.
Мировая практика на сегодняшний день содержит множество примеров успешного сотрудничества государства и частного капитала в стратегически-значимых сферах. При этом в качестве основной формы партнерства (особенно в развивающихся странах и странах с переходной экономикой) чаще всего выступают различные виды концессий.
К сожалению, в современной России пока не приходится говорить о реальной возможности полноценного партнерства государства с частным сектором, что обусловлено, в частности, неразвитостью системы формальных институтов, способных адекватно отразить интересы государства и общества и одновременно защитить частного инвестора. Мешает и низкая степень прозрачности действующих в России предпринимательских структур и органов государственной власти всех уровней. Наконец, в российской экономике по сей день высока доля теневого сектора, что в значительной степени способно свести на нет положительные стороны совместных проектов.
В целом наиболее актуальным аспектом развития государственно-частного партнерства в стратегических областях и как следствие обеспечения национальной безопасности является формирование институциональной среды, адекватной развитой рыночной экономике.