Методологические основы государственного управления инвестиционным процессом в электроэнергетике

Статистика, отражающая состояние современного отечественного электроэнергетического комплекса, в целом пока еще воспроизводит тенденции недавнего прошлого. Вместе с тем, новые планы реформирования электроэнергетического сектора свидетельствуют о коренном изменении подходов к месту, роли и структуре отрасли в национальном хозяйстве России.

Одним из важных методологических вопросов в условиях рыночности проводимых реформ является проблема управления различными секторами электроэнергетики со стороны государства. Ряд исследователей государственное регулирование и контроль объединяют в неразрывный и единый процесс, представляющий собой совокупность мероприятий административного характера, чаще всего относящихся к системе централизованного управления экономикой.

В частности, в работе Гительмана Л.Д. и Ратникова Б.Е. под государственным регулированием и контролем энергетики понимается деятельность специализированных органов на национальном и региональном уровнях, направленная на создание условий для реализации общественных интересов [1, с. 193]. Однако такая точка зрения не является бесспорной в сущностной составляющей. Используемая терминология («регулирование» и «контроль») не в полной мере отражает механизм взаимодействия органов государственной власти и рыночности реформируемой электроэнергетики.

В рассматриваемом секторе национального хозяйства России уже существует два типа энергетических компаний. К первому относятся естественные монополии: системный оператор, который оказывает услуги по оперативно-диспетчерскому управлению, по управлению энергосистемой, и электросетевые компании.

Ко второму типу принадлежат генерирующие компании, которые производят электроэнергию, и сбытовые компании, приобретающие и продающие электроэнергию. Эти предприятия являются участниками конкурентного рынка и не относятся к естественным монополиям. Генерирующие и сбытовые компании подпадают под антимонопольный контроль, и здесь задача не допустить злоупотреблений с их стороны, в том числе в форме манипулирования ценами. В этом сегменте электроэнергетики необходимость государственного регулирования и контроля обусловлена следующими предпосылками:

1. Особый статус сетевого и распределительного хозяйства. Он определяется тем, что поставки и устойчивое энергетическое обеспечение потребителей имеет не только технологическое, но и социальное значение. В условиях курса государства на обеспечение социализации экономики электроэнергетика несет социальную ответственность за надежное и качественное обеспечение электроэнергией всех без исключения потребителей на обслуживаемой территории. А поскольку требование ответственности закреплено законодательно, то его выполнение должно контролироваться государственными органами [1];

2. Существование различных по степени рыночности сегментов электроэнергетики. Естественно-монопольный сектор может существовать только при таком состоянии рынка, когда организация конкуренции экономически неэффективна или технологически невозможна, а производимые товары (услуги) не могут быть заменены другими видами товаров (услуг);

3. Актуальной проблемой остается стимулирование эффективности производства в энергокомпаниях. В энергетических компаниях, относящихся к естественно-монопольному сектору, эта проблема разрешается путем нормирования тарифов – сочетанием издержек производства и прибыли.

В рамках настоящей статьи одно из приведенных направлений деятельности государства – привлечение инвестиций и контроль за их эффективностью – является предметом детального рассмотрения. В этом отношении проблема инвестиций в современной экономической науке рассматривается с некоторой стереотипностью. Многочисленные научные теоретические и прикладные работы с разных позиций и вместе с тем односторонне анализируют проблему капиталовложений в электроэнергетику как, впрочем, и в другие сектора хозяйства Российской Федерации [2, с. 118].

В авторском понимании «инвестиционная политика», как наиболее распространенный термин, нуждается в некоторых коррективах. В частности, в условиях рыночных преобразований в электроэнергетическом секторе и ослабления системы государственного контроля над отраслью с точки зрения управленческого контроля целесообразно использовать другой категориальный аппарат. Речь идет о внедрении в теорию и практику движения и распределения финансовых ресурсов такого понятия как «инвестиционное обеспечение». Оно означает системную работу органов государственной власти и управления по поддержанию стабильности и устойчивости инвестиционных потоков в отрасль с упором на создание благоприятных условий для всех типов инвесторов. При этом инвестиционное обеспечение предполагает существенное уменьшение административно-хозяйственных методов управления экономическими процессами и существенно большее внедрение мер стимулирующего характера в целях привлечения капиталовложений различных субъектов хозяйствования.

Анализ финансового положения электроэнергетики и смежных отраслей, крупных потребителей электрической и тепловой энергии, уровня развития «непромышленного» сектора (ЖКХ, сфера торговли, связь) позволяет сделать вывод о «самодостаточности инвестиционных ресурсов», т.е. о наличии в национальном хозяйстве (помимо иностранных инвестиций) потребных ресурсов для вовлечения их в инвестиционный процесс. Еще несколько лет назад РАО «ЕЭС России» начинало процессы реформирования электроэнергетики с весьма скромных вложений, однако сегодня и на перспективу сама отрасль оперирует уже значительными финансовыми ресурсами. Помимо собственных средств, в процесс реформирования электроэнергетики, строительство новых энергетических объектов вовлекаются немалые средства смежных отраслей (нефтегазовый комплекс, железнодорожный транспорт, крупные промышленные предприятия-потребители электроэнергии), увеличиваются государственные капиталовложения в рассматриваемый сектор, наметился также приток иностранного капитала.

Вместе с тем, активизация инвестиционного процесса в существенной мере объясняется не только накоплением определенной «критической инвестиционной массы», но, главным образом, принятием ряда достаточно взвешенных организационно-управленческих решений [2]. По сути дела, в сфере макроэкономического управления впервые за постсоветский период приняты правильные решения, обеспечивающие стимулирование инвестиций в энергетический сектор хозяйства.

В то же время, критическая оценка действий правительства РФ и руководства отрасли по реформированию электроэнергетики позволяет выявить и основной недостаток в управлении инвестиционным процессом – сохранение «рудимента» социализма, «регулирование сверху», что во многом объясняет существование в проблеме инвестиций некоторых противоречий [2, с. 176].

Преодоление этих недостатков возможно при условии некоторых корректив в систему государственного управления и изменения роли государства в инвестиционном процессе. Сам по себе термин «управление» должен быть заменен понятием «инвестиционное обеспечение», предполагающий некоторое изменение в позиционировании государства. Речь идет о том, чтобы в управленческо-инвестиционной деятельности государство оставило за собой минимальное количество функций, которые бы на практике реализовывали задачи стратегии обеспечения энергетической безопасности. Иные функции государственного управления развитием и реформированием электроэнергетики были бы сосредоточены в системе инвестиционного обеспечения.

Таким образом, применительно к хозяйственной российской практике, расширение сферы частного предпринимательства и создание конкурентной среды сами по себе не решают проблемы привлечения инвестиционных ресурсов. Отсюда следует, что необходимо включать механизм рационального сочетания рыночных механизмов и методов государственного управления.