Жизненный цикл стратегического управления регионом: ключевые элементы и механизм функционирования

Ищенко И.В., Костыкова М.Ю.
The life cycle of the regional strategic management: key elements and mechanism - View in English
Об авторах:

Ищенко И.В.1, Костыкова М.Ю.2
1 Воронежский государственный университет
2 Воронежский филиал Российского Экономического Университета им. Г.В. Плеханова

 Скачать PDF

Аннотация:
Статья посвящена исследованию особенностей организации годового стратегического цикла в регионе как специального механизма решения задач социально-экономического развития.
В статье уточнено понятие «годовой стратегический цикл», проанализированы условия его реализации, рассмотрены и систематизированы его ключевые мероприятия в Воронежской области.
В процессе исследования обозначены специальные аналитические отчеты (материалы), которые в современных условиях способствуют своевременной оценке промежуточных результатов реализации региональной стратегии. Подробно представлены стадии годового жизненного цикла стратегического управления регионом. Сделан вывод о том, оперативный мониторинг, контроль и анализ полученных результатов выполнения областной стратегии способствует социально-экономическому развитию региона и повышению эффективности государственного управления

Ключевые слова:

стратегический цикл, стратегия социально-экономического развития, стратегия региона, региональное развитие, стратегическое планирование, государственное управление

JEL-классификация: R11, R12, R13

Цитировать публикацию:
Ищенко И.В., Костыкова М.Ю. Жизненный цикл стратегического управления регионом: ключевые элементы и механизм функционирования // Креативная экономика. – 2022. – Том 16. – № 4. – С. 1605-1620. – doi: 10.18334/ce.16.4.114570

Ishchenko, I.V., & Kostykova, M.Yu. (2022) The life cycle of the regional strategic management: key elements and mechanism. Kreativnaya ekonomika, 16(4), 1605-1620. doi: 10.18334/ce.16.4.114570 (in Russian)

Приглашаем к сотрудничеству авторов научных статей

Публикация научных статей по экономике в журналах РИНЦ, ВАК (высокий импакт-фактор). Срок публикации - от 1 месяца.

creativeconomy.ru Москва + 7 495 648 6241




Введение. В рамках реализации положений Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [18] на региональном уровне ведется масштабная работа по вовлечению в процесс достижения поставленных целей значительного количества участников и построения системы взаимодействия между ними. Корректировка стратегических векторов развития национальной экономики становится актуальной в связи с многочисленными стихийно возникающими факторами эндо- и экзогенной природы. Таким образом, на региональном и муниципальном уровнях требуется определить и закрепить ключевые элементы механизма реализации цикла стратегического управления с оптимально гибким приспособлением к запросам действующих экономических субъектов.

Цель исследования – разработка рекомендаций по решению проблем в организации стратегического планирования на уровне субъекта Российской Федерации в контексте достижения целей национальных проектов.

Научная новизна заключается в дополненном авторами механизме жизненного цикла стратегического управления регионом (на примере Воронежской области), классификации видов аналитических отчетов (материалов) для корректировки мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития региона и предложенном комплексе рекомендаций по решению выявленных проблем организации стратегического планирования.

Отечественный опыт теории и практики стратегического планирования претерпел значительные изменения за последнее столетие. В числе исследователей, являющихся основоположниками государственного планирования, выделим Н.Д. Кондратьева [5] и В.В. Леонтьева [11], идеолога государственного стратегического плана Г.М. Кржижановского [6], разработчика генерального плана развития народного хозяйства СССР В.А. Базарова [1]. Актуальным остается использование сценарных подходов в стратегическом планировании, которые активно разрабатывались в 50-60е годы ХХ века. Теоретические основы социально-экономического прогнозирования в отечественном государственном планировании были представлены в работах Л.И. Абалкина [22], М.Я. Лемешева [8], С.С. Шаталина [20], Р.И. Шнипера [21] и многих других советских исследователей.

Современные российские экономисты предлагают различные подходы к долгосрочному планированию. Так, Ю.Н. Лапыгин и М.В. Сивякова, акцентируют внимание на том, что «организация процесса разработки стратегии представляет собой, своего рода, инструмент реализации проектного управления» [7], этапы разработки стратегии представлены как стадии одного проекта. Проблеме соотнесения стратегических целей и бюджетных ресурсов для их достижения в установленные сроки посвящено исследование группы экономистов РЭУ им. Г. В. Плеханова [12]. Особый интерес представляет разработка О.О. Смирновой, которая отмечает важность перехода от стратегического планирования в российской практике к стратегическому процессному управлению. В число инструментов такого управления исследователь относит внедрение управленческих циклов стратегического планирования, ресурсного обеспечения реализации целей, организацию и осуществление процесса мониторинга и контроля, системы непрерывного индикативного планирования и балансовых расчетов [13]. Е.Б. Ленчук и В.И. Филатов подчеркивают необходимость рассмотрения государственной политики в сфере стратегического планирования в нескольких аспектах: теоретико-методологическом, содержательном и организационном [10]. Опыт реализации стратегии социально-экономического развития Нижегородской области, представленный А.С. Царьковым А.С. и А.А, Городновой, показывает, что «региональные стратегии не всегда в достаточной мере коррелируют со стратегией страны» [19]. Авторы призывают расширить возможности отдельных экономических субъектов, в том числе коммерческих организаций, по участию в формировании и реализации региональных и федеральных стратегических целей и задач. Продолжает тему вовлеченности в стратегическое управление регионом отдельных групп исследование «Социокультурные основания стратегического планирования развития российского макрорегиона (на примере Центрального Черноземья)» Е.А. Когай [4]. На примере Курской области содержательное наполнение проекта стратегии социально-экономического развития было частично обеспечено за счет проведения проектных мастерских, предполагающих работу молодежного сообщества в форме дискуссий. Таким образом получилось задействовать в долгосрочном региональном планировании не только экспертное сообщество, но и позволить привлечь новые заинтересованные группы граждан для решения актуальных запросов общества.

На наш взгляд, стратегическое управление регионом может быть основано на годовом стратегическом цикле. Это специальный организационный механизм - документально регламентированная и ежегодно повторяющаяся совокупность последовательных процессов решения стратегических задач социально-экономического развития региона, предполагающая управление на основе приемов и норм, и реализуемая правительством и исполнительными органами государственной власти (далее – ИОГВ) региона.

Эффективность стратегического управления регионом в настоящее время зависит от множества условий:

1. Своевременная корректировка документов планирования в соответствии с новыми вызовами внешней среды и изменениями внутренней среды;

2. Наличие оперативного мониторинга выполнения ключевых целевых показателей, характеризующих социально-экономическое субъекта РФ;

3. Координация действий всех субъектов, задействованных в процессе стратегирования;

4. Согласованность изменений в управлении на федеральном и региональном уровнях в сжатые сроки;

5. Построение целостной архитектуры документов планирования;

6. Согласованность бюджетного и стратегического процессов с учетом достаточности мероприятий и обеспечения ресурсами;

7. Закрепление мер ответственности за неисполнение положений документов планирования [14].

Соблюдение вышеперечисленных условий должно быть реализовано ключевыми участниками регионального стратегического цикла:

1. Глава субъекта Российской Федерации, его заместители;

2. Руководители подразделений ИОГВ;

В качестве участника, осуществляющего функции по мониторингу выполнения стратегических целей, анализу отклонений и выявлению проблемных участков, определению и разработке потенциальных возможностей для развития, в Воронежской области выступает АУ ВО «Институт регионального развития» (далее – ИРР).

Вовлечение в стратегический цикл региона экспертного сообщества (в Воронежской области - Экспертный совет при губернаторе), как отдельного участника – стейкхолдера, позволяет выработать способы действия для достижения стратегических целей и повысить обоснованность управленческих решений. Однако остается открытым вопрос о роли отдельных предприятий и организаций в региональном стратегическом управлении, что ранее был упомянут несколькими исследователями [19]. Представляется возможным подтвердить необходимость и целесообразность включения отдельных экономических субъектов в стратегический цикл региона в рамках реализации областных приоритетных проектов среднесрочной и долгосрочной направленности. Обеспечение национальной экономической безопасности во многом связано с модернизацией и структурной перестройкой сложившейся экономической системы [3]. В Воронежской области присутствует отдельное направление стратегического развития, связанное с инновационной активностью экономических субъектов, и закрепленное в областном приоритетном стратегическом проекте губернатора «Новая индустриализация».

Жизненный цикл стратегического управления регионом напрямую связан с выстраиванием процесса стратегического целеполагания на федеральном уровне [9], что получило свое отражение в Стратегии национальной безопасности [15] и Стратегии экономической безопасности РФ [16]. Однако стратегический уровень управления социально-экономическим развитием государством является прерогативой Президента Российской Федерации, что свидетельствует Указ Президента РФ от 21.07.2020 № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» [17]. Непосредственно краткосрочные цели и приоритеты развития на ближайший год обозначены в послание Президента России Федеральному собранию, что, в свою очередь, является точкой отсчета регионального стратегического цикла.

На основе положений, представленных в послании Президента России Федеральному Собранию, на уровне региона формируются способы решения поставленных руководством страны задач. Корректировки в документы стратегического планирования Воронежской области, реализация новых инициатив происходит на основе взаимодействия органов государственной власти региона и экспертного сообщества в формате стратегической сессии.

В ходе стратегической сессии участники вырабатывают и рассматривают предложения по синхронизации документов стратегического планирования с положениями Послания Президента и иными документами стратегического планирования Российской Федерации, уточняют или вырабатывают приоритеты развития на очередной календарный год, разрабатывают предложения по корректировке Плана мероприятий по реализации стратегии (далее – ПМРС) и иных документов стратегического планирования Воронежской области, разрабатывают предложения по уточнению целевых показателей Стратегии социально-экономического развития Воронежской области до 2035 года (далее - Стратегия-2035) и ключевых показателей эффективности деятельности по оперативному управлению реализацией Стратегии-2035.

Работа участников стратегической сессии осуществляется с использованием предварительных предложений, разработанных ИОГВ и органами местного самоуправления Воронежской области в ходе подготовки к стратегической сессии.

Кроме того, к мероприятиям планирования деятельности Правительства Воронежской области по реализации Стратегии –2035 относятся:

- ежегодный отчет губернатора Воронежской области о результатах деятельности правительства за предыдущий год (подведение итогов и формирование новых задач);

- управленческая платформа имени В.Н. Эйтингона (цель проведения - обсуждение вопросов в области управления в государственном секторе и различных сферах социально-экономической жизни области);

- заседания Экспертного совета при губернаторе. Указанные мероприятия направлены на повышение открытости деятельности ИОГВ области с вовлечением общественности в принятие решений, в том числе в рамках стратегического развития. По результатам проведения заседаний Экспертного совета осуществляется поиск способов решения проблем социально-экономического развития региона, а также разработка предложений по внесению изменений в региональные нормативно-правовые акты.

Мониторинг, контроль и анализ результатов реализации Стратегии-2035 в Воронежской области осуществляется на основе проведения следующих мероприятий:

- доклада губернатора о достигнутых Воронежской областью за отчетный период значениях показателей в Правительство Российской Федерации;

- отчета о ходе реализации Стратегии-2035 на заседании Воронежской областной Думы;

- стратегических докладов заместителей губернатора области и председателя правительства области о результатах развития курируемых отраслей экономики;

- отчетов руководителей ИОГВ о результатах деятельности.

В процессе осуществления мониторинга выполнения Стратегии-2035 значительное внимание уделяется подготовке комплекса аналитических материалов (табл.1).

По итогам мониторинга и анализа полученных результатов реализации Стратегии-2035 происходит корректировка документов стратегического планирования:

- формирование бюджетных заявок;

- подача предложений ИОГВ области о внесении изменений в план мероприятий по реализации стратегии региона, непосредственно корректировка плана мероприятий;

- подача предложений ИОГВ по корректировке государственных программ региона, внесение изменений в государственные программы;

- внесение предложений, инициатив и мероприятий по их реализации, на очередной календарный год в региональную стратегию, корректировка Стратегии-2035;

- подготовка проект закона Воронежской области об областном бюджете (распределение бюджетных средств в соответствии с проектами и мероприятиями по реализации Стратегии-2035).

Таблица 1

Виды аналитических материалов, разрабатываемых в ходе стратегического цикла [1]


п/п
Вид документа
Содержащаяся информация
1.
«Зоны развития» по стратегическим направлениям
Перечень перспективных сегментов роста, новых потенциальных возможностей для развития региона, определенных в ходе взаимодействия участников стратегического цикла
2.
Оперативная информация о ходе реализации Стратегии-2035 («отчет о статусе»)
Свод стратегических целей и направлений работы по ИОГВ, показателей эффективности деятельности, способов решения по каждому стратегическому направлению, а также реализованных мероприятий
2.1
Dashboard по показателям
Сводная таблица, содержащая оперативные данные о достижении целевых показателей Стратегии-2035 по каждому ИОГВ
2.2
Dashboard по разработке нормативно-правовых актов (далее - НПА)
Сводная таблица, отражающая степень активности ИОГВ по разработке нормативно-правовых актов в регулируемой сфере
2.3.
Dashboard по поручениям
Сводная таблица, показывающая ход выполнения поручений и рекомендаций
3.
Заключение по итогам стратегического доклада
Содержит оценку действий ИОГВ по направлениям стратегического развития
4.
Отчет о проведении форсайт – сессии по «зоне развития»
Информация о предлагаемых способах реализации «зоны развития», выработанная с помощью привлечения широкого круга экспертов исследуемой сферы, общественных организаций, науки, ИОГВ и органов местного самоуправления
5.
Перечень общественно-значимых проблем развития подведомственной сферы («горячая десятка»)
Свод оперативной информации по актуальным проблемам социально-экономического развития, влияющим на реализацию Стратегии-2035, подготовленный с учетом мнения экспертного сообщества и ИОГВ

Продолжение таблицы 1


п/п
Вид документа
Содержащаяся информация
6.
Меморандум по «зоне развития»
Аналитический документ, включающий расширенный анализ проблем в «зоне развития», способы достижения стратегических целей и перечень поручений для ИОГВ по реализации в кратко- и среднесрочной перспективе
7.
Отчет о проведении заседания Экспертной группы при ИОГВ
Документ, содержащий краткий анализ ситуации в отрасли и тенденции его изменения

Таким образом, жизненный цикл стратегического управления регионом на примере Воронежской области можно представить во взаимосвязи отдельных элементов стратегического управления и процессов (рис.1), включающих четыре стадии:

1) формирование документов регионального стратегического планирования. Характер содержащихся в них поручений отражает потребности оперативных изменений в анализируемой сфере и может быть как в форме рекомендаций, так и являться обязательным к исполнению;

2) процессное влияние. При поступлении рекомендаций, поручений и с учетом проведения подготовительных мероприятий по документам стратегического планирования, производится оценка исполнения их по каждому ИОГВ области. Так, это может быть своевременное и полноценное предоставление отчета о статусе, или отсутствие проведенных мероприятий по подготовке документов стратегического планирования;

3) промежуточный результат реализации поручений и рекомендаций. По результатам управляющих воздействий в процессе своей деятельности ИОГВ осуществляют различные институциональные действия, различающиеся по масштабу и срокам реализации;

4) эффект и продукт, получаемые по завершению годового стратегического цикла региона.

По результатам представления всех стадий жизненного цикла региона в виде рис.1. в разрезе отдельных ИОГВ становится возможным оценить успешность реализации, как каждого документа стратегического планирования, так и эффективность функционирования органа власти региона.

1. Разработка НПА

6. Применение мер стимули-
рования субъектов экономики, привлекаемых к участию
в планах, проектах, программах
3. Создание новых орг. структур

4. Заключение соглашений, договоров

7. Формирование стратегии, концепции, показателей, мероприятий
5. Внесение изменений в бюджет

Рис. 1.Жизненный цикл стратегического управления

(на примере Воронежской области) [2]

Реализуемые региональные составляющие национальных проектов, государственные программы федерального и областного уровня являются эффективными инструментами достижения стратегических целей развития региона. Однако в настоящее время на уровне регионов отсутствует возможность в режиме онлайн сформировать на отчетные даты аналитические материалы, позволяющие оценить выполнение показателей, закрепленных в различных документах стратегического планирования. Исходя из этих обстоятельств, в Воронежской области со стороны Департамента цифрового развития и ИРР разработаны отдельные рекомендации, которые в должны быть отражены в программном обеспечении, позволяющем реализовать алгоритм мониторинга выполнения Стратегии-2035.

Ключевая задача указанного программного продукта - при невыполнении результирующего показателя должна быть возможность оценить усилия всех вовлеченных лиц и ИОГВ. Установление взаимосвязей между сущностями должно происходить по цепочке «Стратегические цели первого уровня – стратегические цели второго уровня - показатели – задачи». Здесь важно отметить, что может быть несколько задач по достижению одной цели, а могут быть задачи, решаемые для достижения нескольких целей. Следующими в цепочке после задач определены мероприятия (которых может быть несколько для одной задачи), затем исполнители (может быть несколько исполнителей для одной задачи). Кроме того, показатели по исполнителям могут быть выделены отдельно, а могут и не быть выделены.

Проектируемая программа должна обеспечивать возможность внесения данных на отчетные даты, чтобы оперативно предоставлять аналитические материалы для оценки достижения поставленных стратегических целей:

1) формирование «отчета о статусе» по каждому ИОГВ и заместителю губернатора (ежемесячно);

2) формирование dashboard по зонам ответственности каждого заместителя губернатора (ежеквартально);

3) формирование отчетов по реализации государственных программ и региональным составляющим национальных проектов (ежеквартально);

4) формирование отчетов по реализации «дорожных карт» (ежемесячно).

Таким образом, мы можем полагать, что своевременный контроль и мониторинг промежуточных результатов выполнения региональной стратегии и других документов стратегического планирования будет способствовать минимизации рисков недостижения плановых показателей и повышению гибкости стратегического управления регионом.

Заключение

Таким образом, проведенное исследование позволяет сделать следующие выводы:

1. Эффективность стратегического управления регионом в настоящее время зависит от множества факторов, где основополагающим условием будет являться координация действий всех участников годового стратегического цикла.

Особое внимание в настоящее время на федеральном уровне уделяется расширению межведомственного взаимодействия. В свою очередь, в Воронежской области мероприятия по совершенствованию механизмов межведомственного взаимодействия представлены в «зонах развития», а также региональных проектах.

2. Жизненный цикл стратегического управления регионом предусматривает взаимосвязь процессного менеджмента и проектного управления.

3. Мониторинг, контроль и анализ результатов реализации стратегических документов является важнейшей составляющей современного государственного управления, поскольку позволяет решить ряд задач для прогнозирования достижения стратегических целей и предупреждения кризисных ситуаций.

Необходимо отметить, что дальнейшее развитие этого направления работы в субъектах Российской Федерации будет способствовать оперативной синхронизации целей стратегического планирования на всех уровнях государственного управления.

[1]Составлено авторами

[2]Составлено авторами



Издание научных монографий от 15 т.р.!

Издайте свою монографию в хорошем качестве всего за 15 т.р.!
В базовую стоимость входит корректура текста, ISBN, DOI, УДК, ББК, обязательные экземпляры, загрузка в РИНЦ, 10 авторских экземпляров с доставкой по России.

creativeconomy.ru Москва + 7 495 648 6241



Источники:
1. Базаров В.А. Принципы построения перспективного плана // Плановое хозяйство. – 1928. – № 2.
2. Закон Воронежской области от 20.12.2018 № 168-ОЗ «О Стратегии социально-экономического развития Воронежской области на период до 2035 года». [Электронный ресурс]. URL: https://docs.cntd.ru/document/550300779 (дата обращения: 01.03.2022).
3. Карпов Д.В. Стратегическое планирование как основа создания инновационной экономики // Экономика и бизнес: теория и практика. – 2019. – № 6-1.
4. Когай Е.А. Динамика модернизационных преобразований регионов Центрального Черноземья и стратегическое планирование // Россия: тенденции и перспективы развития. – 2020. – № 15-1.
5. Кондратьев Н.Д. План и предвидение: К вопросу о методах составления перспективных планов развития народного хозяйства и сельского хозяйства в частности // Пути сельского хозяйства. – 1927. – № 2. – c. 3-36.
6. Кржижановский Г.М. Плановые вопросы // Плановое хозяйство. – 1925. – № 1. – c. 26-27.
7. Лапыгин Ю.Н., Сивякова М. В. Проектный подход к разработке стратегии региона // Социум и власть. – 2019. – № 3 (77). – c. 40—49.
8. Лемешев М.Я. Комплексные программы в планировании народного хозяйства. - М.: «Экономика», 1973. – 167 c.
9. Ленчук Е.Б. Стратегическое планирование в России: проблемы и пути решения. Методологические подходы к реализации принципов формирования системы стратегического планирования в РФ // Инновации. – 2020. – № 2. – c. 24-28.
10. Ленчук Е.Б., Филатов В.И. Совершенствование методологических подходов к формированию системы стратегического планирования в России // Вестник Института экономики РАН. – 2020. – № 4.
11. Леонтьев В.В. Баланс народного хозяйства СССР. Методологический разбор ЦСУ // Плановое хозяйство. – 1925. – № 12. – c. 254-258.
12. Морозов О.В., Бирюков А.Г., Васильев М.А. Методологические основы стратегического планирования в Российской Федерации // Вестник РЭА им. Г.В. Плеханова. – 2020. – № 1 (109). – c. 122-152.
13. Смирнова О.О. Контуры трансформации стратегического планирования в России: от документов к стратегическому управлению // МИР (Модернизация. Инновации. Развитие). – 2020. – № 2. – c. 148-161.
14. Смирнова О. О., Бочарова Л. К., Беляевская-Плотник Л. А., Богданова Ю.Н. Концептуальные подходы к формированию архитектуры документов стратегического планирования в России // МИР (Модернизация. Инновации. Развитие). – 2019. – № 4. – c. 440-456.
15. Указ Президента Российской Федерации от 31.12.2015 №683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации». [Электронный ресурс]. URL: http://static.kremlin.ru/media/acts/files/0001201512310038.pdf (дата обращения: 14.03.2022).
16. Указ Президента Российской Федерации от 13.05.2017 №208 «О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года». [Электронный ресурс]. URL: http://static.government.ru/media/acts/files/0001201705150001.pdf (дата обращения: 14.03.2022).
17. Указ Президента РФ от 21.07.2020 № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года». [Электронный ресурс]. URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/45726 (дата обращения: 14.03.2022).
18. Федеральный закон Российской Федерации от 28.06.2014 №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». [Электронный ресурс]. URL: www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164841 (дата обращения: 10.03.2022).
19. Царьков А.С., Городнова А.А. Региональные стратегии сегодня: ретроспектива, реалии и перспективы развития на примере Нижегородской области (личный фактор) // Россия: тенденции и перспективы развития. – 2019. – № 14-1. – c. 909-918.
20. Шаталин С.С. Принципы и проблемы оптимального планирования народного хозяйства. - М.:, 1971. – 52 c.
21. Шнипер Р.И. Основные особенности региональных программ. / Региональное программное планирование. Вопросы теории и практики. - Новосибирск,, 1981. – 108-148 c.
22. Абалкин Л.И. Экономическая история СССР: очерки. - М.: ИНФРА-М, 2007. – 496 c.