Эволюция системы оплаты труда работников бюджетной сферы

Пуляева В.Н., Иванова И.А.
Evolution of the system of remuneration of public sector employees - View in English
Об авторах:

Пуляева В.Н.1, Иванова И.А.1
1 Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации

 Скачать PDF

Аннотация:
Проблемы оплаты труда работников бюджетной сферы всегда довольно остро стояли в Российской Федерации. На трансформацию данной системы были направлены различные меры, реформы и законодательные инициативы последних десятилетий. Кризис 2020 года показал все так же сохраняющуюся уязвимость работников бюджетных учреждений. Авторами проведено исследование законодательной базы, регламентирующей систему оплаты труда в бюджетной сфере России в эволюционном контексте. Представлены результаты анализа статистических данных об уровне оплаты труда отдельных категорий работников за 2013-2020 гг., а также о структуре доходов работников отраслей бюджетной сферы с 2006 года. В результате сделаны выводы о целесообразности продолжения реформ в системе оплаты труда бюджетников.

Ключевые слова:

оплата труда, работник, бюджетная сфера, анализ, динамика, структура

JEL-классификация: J31, J33, J38

Финансирование:
Настоящая статья подготовлена по результатам исследований, выполненных за счет бюджетных средств по государственному заданию Финансовому университету при Правительстве Российской Федерации в 2021 году.
Цитировать публикацию:
Пуляева В.Н., Иванова И.А. Эволюция системы оплаты труда работников бюджетной сферы // Креативная экономика. – 2021. – Том 15. – № 5. – С. 1897-1912. – doi: 10.18334/ce.15.5.112120

Pulyaeva, V.N., & Ivanova, I.A. (2021) Evolution of the system of remuneration of public sector employees. Kreativnaya ekonomika, 15(5), 1897-1912. doi: 10.18334/ce.15.5.112120 (in Russian)

Приглашаем к сотрудничеству авторов научных статей

Публикация научных статей по экономике в журналах РИНЦ, ВАК (высокий импакт-фактор). Срок публикации - от 1 месяца.

creativeconomy.ru Москва + 7 495 648 6241




Введение

В настоящее время в связи с ухудшением качества жизни населения, вызванные масштабными кризисами экономики, новую актуальность принимают вопросы, посвященные изучению доходов и расходов населения. Традиционно особую остроту данная тема принимает в случае изучения доходов работников бюджетной сферы. Исторически доходы бюджетников были ниже, чем в других отраслях, однако с 2012 года Правительством Российской Федерации принимаются системные меры по устранению данного дисбаланса. Целью настоящего исследования является изучение процесса трансформации доходов работников бюджетных сфер экономики в эволюционном контексте.

В настоящее время рядом исследователей уже поднимались вопросы оплаты труда работников бюджетной сфере, в частности педагогов и разрыве в их оплате труда в зависимости от того, в учебном заведении какого уровня образования они работают (среднее, среднепрофессиональное и высшее образование) [3, с. 897]. Ряд исследователей занимались вопросами гарантированного минимального размера в оплате труда и роли государства в его установлении [5, 7]. Также была выявлена проблема неравенства в оплате труда [8, с. 40] и предложены варианты ее решения посредством применения профессиональных стандартов [4, с. 520] и различных методик оценки результатов труда [6, с. 50]. Что касается бюджетной сферы, то вопросами оплаты труда в образовании и здравоохранении занимались отдельные исследователи [1, 9], и даже был сделан ретроспективный анализ систем оплаты труда бюджетников [2, с. 115]. Вместе с тем, в настоящий момент отсутствует анализ доходов работников бюджетной сферы, показывающий результат продолжительных реформ (более 15 лет) в целях повышения уровня жизни педагогов, врачей и других работников социальной сферы и науки. В этой связи предпринятое авторами исследование представляется актуальным и важным в свете начала нового ветка реформ оплаты труда бюджетников.

Эволюция нормативно-правовой базы системы оплаты труда бюджетников

Система оплаты труда работников бюджетной сферы с Российской Федерации, к которым традиционно относят науку, образование, здравоохранение, культуру и т.д. регламентируется не только главным источником норм трудового права, а именно Трудовым Кодексом Российской Федерации, но отдельными нормативно-правовыми актами, ведомственными положениями и законодательными инициативами. До 2005 года при организации заработной платы использовались разряды по единой тарифной сетке (ЕТС), которая регламентировала тарифные (окладные) ставки по 18 разрядам. Отдельными нормативными актами регулировались надбавки и доплаты за особые условия труда. С 2005 года ЕТС продолжала функционировать для работников бюджетной сферы федерального уровня, а регионы получили возможность разработать свою систему оплаты труда для работников учреждений, финансируемых на региональном уровне [1]. Однако, как показала практика, регионы не воспользовались имеющими возможностями и фактически сохранили прежнюю ЕТС. В 2008 году был принят ряд нормативно-правовых актов (Постановление Правительства РФ от 05.08.2008 № 583, Приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 29.05.2008 г №247н), которые определили контуры «новой системы оплаты труда» (НСОТ), в соответствии с которой заработная плата бюджетников складывалась из должностных окладов согласно профессиональным квалификационным группам, компенсационных и стимулирующих выплат. В 2012 году приняты так называемые «майские указы» Президента РФ, наметившие тенденцию к увеличению доходов работников отдельных отраслей (бюджетников) в том числе за счет уже введенных дополнительных компенсирующих и стимулирующих выплат. В продолжении данной инициативы с 2013 года принято решение о переходе на «эффективный контракт», который по сути являлся продолжением введенной в 2008 году НСОТ и был призван стимулировать производительность труда работников бюджетной сферы.

В 2018 году Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений было рекомендовано увеличить гарантированную часть оплаты труда бюджетников, т.к. сложилась ситуация, когда должностной оклад составлял менее 40% заработка, который в отсутствии компенсационных и стимулирующих мог быть ниже минимального размера оплаты труда в регионе, что противоречит российскому законодательству. Однако результаты проверки Счетной палатой в конце 2020 года выявили, что хотя и наблюдается рост оплаты труда в бюджетной сфере, но в стране отсутствуют единые методики расчета заработной платы, вследствие чего работники, занимающие одну и ту же должность в разных регионах могут иметь должностные оклады, в несколько раз отличающиеся друг от друга. В этой связи был подписан указ Президента РФ, вносящий поправки в Трудовой кодекс России в части полномочий установления оплаты труда работников бюджетной сферы. По мнению законодателей данная реформа должна продлиться до 2025 года и в результате нее будут упорядочены системы оплаты труда бюджетников, им будет обеспечен достойный уровень жизни вне зависимости от региона проживания. Проследить эволюция законодательного регулирования оплаты труда работников бюджетной сферы можно на рисунке 1.

Рисунок 1 – Эволюция нормативно-правового регулирования оплаты труда в бюджетной сфере [2]

Как видно из краткого обзора тех изменений, которые претерпела система оплаты труда работников бюджетной сферы, основными целями реформ является повышение доходов бюджетников с одной стороны и рост производительности труда и эффективности их деятельности – с другой. Далее рассмотрим, как фактически менялись доходы учителей, врачей и других бюджетников.

Анализ динамики оплаты труда работников бюджетной сферы

На основании именующихся статистических данных, представленных в открытом доступе [3], авторами проведен анализ динамики заработной платы отдельных категорий работников бюджетной сферы: образования, науки, здравоохранения, культуры и социальной сферы. Важно отметить, что из всех категорий работников бюджетной сферы наибольшие доходы имеют врачи, а также работники науки и системы высшего образования, а наименьшие - педагогические работники дошкольного образования и социальные работники, а также младший медицинский персонал до 2018 года (табл. 1). Вместе с тем, по имеющимся данным (табл. 2) можно сделать вывод о том, что средняя заработная плата работников в бюджетных отраслях постоянно растет. Однако до 2018 года заработная плата в целом по стране опережала доходы работников бюджетной сферы, а после стала от них отставать.

Таблица 1 - Средняя заработная плата отдельных категорий работников социальной сферы и науки в целом по Российской Федерации, руб. в месяц [4]

Категория работников
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Педагогические работники дошкольных образовательных учреждений
23 363
25 592
26 553
27 476
29 027
31 670
33 985
35 714
Педагогические работники образовательных учреждений общего образования
29 038
31 535
32 638
33 338
34 921
38 419
41 116
43 664
Педагогические работники учреждений дополнительного образования детей
21 593
25 324
26 846
27 989
32 263
35 954
38 509
40 469
Преподаватели и мастера производственного обучения образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования
25 144
27 691
28 684
29 848
32 212
36 536
39 147
41 685
Преподаватели образовательных учреждений высшего профессионального образования
40 428
47 188
50 703
55 028
63 831
82 486
89 851
94 573
Врачи и работники медицинских организаций, имеющие высшее медицинское (фармацевтическое) или иное высшее образование, предоставляющие медицинские услуги (обеспечивающие предоставление медицинских услуг)
42 253
46 231
47 874
50 667
56 445
75 007
80 756
91 688
Средний медицинский (фармацевтический) персонал (персонал, обеспечивающий условия для предоставления медицинских услуг)
24 102
26 310
27 001
28 174
30 246
36 965
39 573
46 974
Младший медицинский персонал (персонал, обеспечивающий условия для предоставления медицинских услуг)
14 313
16 130
16 820
18 436
21 413
34 254
35 870
41 038
Социальные работники
14 759
18 291
19 766
21 601
25 654
33 113
35 180
37 136
Работники учреждений культуры
21 072
23 879
25 485
27 080
32 466
38 971
41 878
43 014
Научные сотрудники
41 623
48 212
51 780
53 836
63 430
100 081
106 011
111 114
Педагогические работники образовательных, медицинских организаций или организаций, оказывающих социальные услуги детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей
24 177
28 586
29 729
30 034
33 869
36 965
38 959
43 271
Средняя заработная плата бюджетной сферы
26 822
30 414
31 990
33 626
37 981
48 368
51 736
55 862
Средняя заработная плата в целом по стране
29 792
32 495
34 030
36 709
39 167
43 724
47 867
51 083

Таблица 2 – Темпы прироста средней заработной платы отдельных категорий работников бюджетной сферы [5], %

Категория работников
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Педагогические работники дошкольных образовательных учреждений
9,54
3,75
3,48
5,65
9,10
7,31
5,09
Педагогические работники образовательных учреждений общего образования
8,60
3,50
2,15
4,75
10,02
7,02
6,20
Педагогические работники учреждений дополнительного образования детей
17,28
6,01
4,26
15,27
11,44
7,11
5,09
Преподаватели и мастера производственного обучения образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования
10,13
3,59
4,06
7,92
13,42
7,15
6,49
Преподаватели образовательных учреждений высшего профессионального образования
16,72
7,45
8,53
16,00
29,22
8,93
5,26
Врачи и работники медицинских организаций, имеющие высшее медицинское (фармацевтическое) или иное высшее образование, предоставляющие медицинские услуги (обеспечивающие предоставление медицинских услуг)
9,42
3,55
5,84
11,40
32,89
7,67
13,54
Средний медицинский (фармацевтический) персонал (персонал, обеспечивающий условия для предоставления медицинских услуг)
9,16
2,62
4,35
7,36
22,22
7,05
18,70
Младший медицинский персонал (персонал, обеспечивающий условия для предоставления медицинских услуг)
12,69
4,28
9,61
16,14
59,97
4,72
14,41
Социальные работники
23,93
8,07
9,28
18,76
29,07
6,24
5,56
Работники учреждений культуры
13,32
6,73
6,26
19,89
20,04
7,46
2,71
Научные сотрудники
15,83
7,40
3,97
17,82
57,78
5,93
4,81
Педагогические работники образовательных, медицинских организаций или организаций, оказывающих социальные услуги детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей
18,24
4,00
1,03
12,77
9,14
5,39
11,07
Средняя заработная плата бюджетной сферы
13,39
5,18
5,11
12,95
27,35
6,96
7,97
Средняя заработная плата в целом по стране
9,07
4,72
7,87
6,70
11,63
9,48
6,72

Из приведенных данных видно, что системные меры, которые принимались Правительством на федеральном и региональном уровнях в целях исполнения «майских указов» Президента РФ, во многом позволили достигнуть поставленной цели. Суть поручения заключалась в том, что к 2018 году доходы работников сферы культуры и образования должны сравняться со средней заработной платой по региону, а доходы преподавателей в системе высшего образования и научных работников – в два раза превышать среднюю заработную плату по региону. Как раз 2018 год и является точкой перелома в динамике заработных плат бюджетников (рис. 1).

Рисунок 1 – Средняя заработная плата в бюджетной сфере и в целом по Российской Федерации, руб. [6]

Однако исследование РБК 2019 года, проведенное посредством анализа финансовой отчетности за 2018 год 4800 государственных медицинских учреждений, позволило обнаружить, что в каждом третьем учреждении здравоохранения оплата труда персонала так и не достигла среднерегионального уровня. При этом почти 3% обследованных больниц продемонстрировали даже снижение заработной платы работников. Важно подчеркнуть, что в пяти регионах Российской Федерации (Алтайский край, Иркутская, Саратовская, Свердловская и Челябинская области), их которых только Алтайский край входит в пятерку дотационных регионов РФ [7], было выявлено, что оплата труда медицинских работников ниже, чем средняя по региону более, чем в половине обследованных медицинских учреждений [8].

Общероссийские статистические данные показывают резкий скачок темпов прироста заработной платы бюджетников в 2017-2018 гг., а затем его замедление. А если анализировать по отдельным бюджетным сферам и регионам, то можно увидеть, что далеко не всегда есть заметные улучшения, особенно если корректировать доходы на уровень инфляции. Если же сравнивать среднюю заработную плату работников бюджетной сферы и среднюю заработную плату в целом по стране с расходами домашних хозяйств на одного члена семьи (табл. 3), то можно отметить, что как доходов бюджетников, так и средних трудовых доходов по стране в целом всегда хватало на одного человека, но на двоих (работник плюс иждивенец, то есть несовершеннолетний ребенок) уже не хватает. И только с 2018 года работникам бюджетной сферы стало хватать своих доходов на обеспечение себя и ребенка, а в целом по стране этот показатель так и остался недостаточным.

Таблица 3 – Сравнение средней заработной платы работников бюджетной сферы и средней заработной платы в целом по стране со средними ежемесячными расходами домохозяйств на одного члена семьи, руб. [9]

Показатель
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Средние ежемесячные расходы домохозяйств на одного члена семьи
18 089,93
19 447,17
19 293,35
20 583,52
21 220,90
22 926,40
24 673,63
Отношение заработной платы в целом по стране к расходом домохозяйств на одного челна семьи
1,65
1,67
1,76
1,78
1,85
1,91
1,94
Отношение заработной платы в бюджетной сфере к расходом домохозяйств на одного члена семьи
1,48
1,56
1,66
1,63
1,79
2,11
2,10
Отношение заработной платы в целом по стране к расходом домохозяйств на двух челнов семьи
0,82
0,84
0,88
0,89
0,92
0,95
0,97
Отношение заработной платы в бюджетной сфере к расходом домохозяйств на двух членов семьи
0,74
0,78
0,83
0,82
0,89
1,05
1,05

Таким образом, анализ статистических данных позволяет сделать вывод о том, что в целом по стране наблюдается положительная динамика в оплате труда работников бюджетной сферы, хотя их доходов все еще недостаточно для обеспечения достойного уровня жизни семьи.

Далее обратимся к анализу изменений в структуре оплаты труда работников бюджетной сферы. В данном случае отсутствует какие-либо обширные статистические данные, которые позволили бы провести полноценный анализ, однако авторы обобщили имеющиеся в других исследованиях данные (табл. 4).

Таблица 4 – Структура доходов работников бюджетной сферы за 2006-2021 гг.

Год
Бюджетная сфера, регион
Соотношение постоянной и переменной частей, %
2006
Образование, г. Санкт-Петербург [2, с. 11]
90/10
2012
Все бюджетные сферы в целом по стране [2, с. 112]
60/40
2014
Здравоохранение, г. Москва [1, с. 78]
66/34
2017
Здравоохранение, г. Москва [1, с. 78]
42/58
2018
Образование в целом по стране [9, с. 90]
70/30
Здравоохранение в целом по стране [9, с. 90]
55/45
Культура в целом по стране [9, с. 90]
50/50
2021
Все бюджетные сферы в целом по стране [10]
70/30

Как видно из таблицы 4 с момента начала реформ системы оплаты труда работников бюджетной сферы доля гарантированной части доходов постепенно сокращалась. Однако это неравномерный процесс, различный для разных отраслей экономики: в образовании все так же довольно велика доля оклада, в здравоохранении и культуре – примерно половина приходится на оклад, а в некоторых регионах (например, в г. Москве) даже меньше половины. С одной стороны, это позволяет работникам зарабатывать больше при наличии соответствующего финансирования учреждения, квалификации и персональных достижений работников. С другой – доля гарантированной части доходов работников бюджетной сферы снижается, в пересчете на рубли, например, доход работников культуры в 2018 году составил 38 971 руб., из которых 19 485,5 руб. – оклад. То есть гарантированной части недостаточно для покрытия расходов домохозяйств в 2018 году даже на одного члена семьи. То есть если работник не имеет достаточной квалификации или не смог продемонстрировать высокие достижения в каком-то месяце в силу разного рода причин, ему будет трудно обеспечить даже себя, не говоря уже об иждивенцах (детях).

Выводы

Таким образом, проведенное исследование статистических данных по динамике и структуре доходов работников бюджетной сферы свидетельствует о том, что намеченные в 2020 году реформы системы оплаты труда в данных отраслях имеют под собой реальное обоснование, поскольку доходов бюджетников не хватает для обеспечения достойного уровня жизни семьи из, например, двух враче или двух учителей и двух несовершеннолетних детей. Система оплаты труда бюджетников требует дальнейшего системного изучения с привлечением обширного фактического материла и выработки рекомендаций по ее перспективной трансформации в сторону улучшения качества жизни и уверенности работников в стабильности их доходов.

[1] Федеральный закон "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 22.08.2004 N 122-ФЗ

[2] Источник: составлено авторами.

[3] Федеральная служба государственной статистики. Рынок труда, занятость и заработная плата [Электронный ресурс]. URL: https://rosstat.gov.ru/labor_market_employment_salaries (дата обращения 27.04.2020)

[4] Источник: Федеральная служба государственной статистики. Рынок труда, занятость и заработная плата [Электронный ресурс]. URL: https://rosstat.gov.ru/labor_market_employment_salaries (дата обращения 27.04.2020)

[5] Источник: составлено авторами на основании официальных статистических данных (Федеральная служба государственной статистики. Рынок труда, занятость и заработная плата [Электронный ресурс]. URL: https://rosstat.gov.ru/labor_market_employment_salaries (дата обращения 27.04.2020))

[6] Источник: составлено авторами на основании официальных статистических данных (Федеральная служба государственной статистики. Рынок труда, занятость и заработная плата [Электронный ресурс]. URL: https://rosstat.gov.ru/labor_market_employment_salaries (дата обращения 27.04.2020))

[7] Дотационные регионы в России и их рейтинг [Электронный ресурс]. URL: https://rosinfostat.ru/dotatsionnye-regiony/ (дата обращения 27.04.2020)

[8] В каждой третьей больнице зарплаты оказались ниже средних по региону. [Электронный ресурс]. URL: https://www.rbc.ru/society/11/04/2019/5cacc3ef9a79476dc9ae4f4b?from=newsfeed (дата обращения 27.04.2020)

[9] Источник: Источник: составлено авторами на основании официальных статистических данных (Федеральная служба государственной статистики. Рынок труда, занятость и заработная плата [Электронный ресурс]. URL: https://rosstat.gov.ru/labor_market_employment_salaries (дата обращения 27.04.2020))

[10] «Крепостное право» отменяется: в России отрегулируют зарплаты бюджетников. [Электронный ресурс]. URL: https://gorod48.ru/news/1913695/ (дата обращения 27.04.2020)



Издание научных монографий от 15 т.р.!

Издайте свою монографию в хорошем качестве всего за 15 т.р.!
В базовую стоимость входит корректура текста, ISBN, DOI, УДК, ББК, обязательные экземпляры, загрузка в РИНЦ, 10 авторских экземпляров с доставкой по России.

creativeconomy.ru Москва + 7 495 648 6241



Источники:
1. Афанасенко Е.В. Развитие системы оплаты труда в бюджетных учреждения здравоохранения (на примере стоматологии). / дис.,.. канд. экон. наук: 08.00.05. - Москва, 2018. – 200 c.
2. Березин М.А., Крауш В.А. Ретроспектива и перспектива модернизации систем оплаты труда в бюджетной сфере // Вестник Тверского государственного университета. Серия: Экономика и управление. – 2018. – № 1. – c. 111-119.
3. Вельмисова Е.И. Заработная плата педагогических работников сферы профессионального образования: новые стимулы и угрозы // Экономика труда. – 2019. – № 2. – c. 895-900. – doi: 10.18334/et.6.2.40616.
4. Гриднева М.А., Петров М.А. Особенности применения профессиональных стандартов на современном рынке труда: уровни квалификации как критерии дифференциации размеров заработной платы // Экономика труда. – 2019. – № 1. – c. 513-522. – doi: 10.18334/et.6.1.39907.
5. Ломовцева Н.Н. Вопросы регулирования минимального размера оплаты труда в Российской Федерации // Экономика труда. – 2017. – № 3. – c. 231-242. – doi: 10.18334/et.4.3.38327.
6. Малахова А.А., Старова О.В., Арефьев В.А. Оценка персонала и результатов его деятельности при построении дифференцированной системы оплаты труда в кадровом менеджменте // Экономика труда. – 2020. – № 1. – c. 43-54. – doi: 10.18334/et.7.1.41505.
7. Меньшикова О.И. Обеспечение минимальных гарантий оплаты труда на разных уровнях управления: «коридор» возможностей или замкнутый круг? // Экономика труда. – 2019. – № 3. – c. 1243-1256. – doi: 10.18334/et.6.3.41058.
8. Самойлов А.В., Молчанова С.М. Неравенство в оплате труда. Сегментация рынка // Экономика труда. – 2020. – № 1. – c. 27-42. – doi: 10.18334/et.7.1.41491.
9. Широкова Л.Н., Сковпень В.А., Мосина Л.Л. Вопросы оплаты труда в генеральном соглашении на 2018-2020 годы (на примере бюджетного сектора экономики) // ИнноЦентр. – 2018. – № 4(21). – c. 84-95.
10. Рынок труда, занятость и заработная плата. Федеральная служба государственной статистики. [Электронный ресурс]. URL: https://rosstat.gov.ru/labor_market_employment_salaries (дата обращения: 27.04.2020).
11. В каждой третьей больнице зарплаты оказались ниже средних по региону. Rbc.ru. [Электронный ресурс]. URL: https://www.rbc.ru/society/11/04/2019/5cacc3ef9a79476dc9ae4f4b?from=newsfeed (дата обращения: 27.04.2020).