Analysis of the status of agricultural lands in Russia

Введение. Земля в России является важной составляющей национального богатства и охраняется государством. Традиционно люди пользовались землей как неисчерпаемым природным ресурсом. Однако со временем, когда перед ними встала угроза истощения земельного фонда, отношение к земле изменилось. Поскольку земля является основой экосистемы в целом, ее состояние влияет на общее состояние окружающей среды. Учитывая это, возникла необходимость изучения земельных отношений и их субъектов – государства, органов государственной власти и органов местного самоуправления, юридических и физических лиц.

Важнейшим условием рационального использования земли является установление эффективной земельной политики, которая характеризуется общественными отношениями, связанными с владением и пользованием землей, и является составной частью всей системы производственных отношений. Земельная политика и весь экономический строй обществ исторически развиваются и изменяются вместе с изменением производительных сил. На всех этапах истории общества земельные отношения развиваются под непосредственным воздействием экономического закона соответствия характера производственных отношений уровню развития производительных сил.

Проблемы, связанные с анализом состояния земель сельскохозяйственного назначения и формированием земельной политики, рассматриваются в трудах известных отечественных и зарубежных ученых. Ряд публикаций содержат важные и принципиальные рекомендации, заслуживающие особого внимания и непосредственно касающиеся выбора путей дальнейшего развития земельной политики страны. Выделяя наиболее весомые и резонансные публикации, стоит отметить труды отечественных ученых И.А. Басовой [1] (Basova, Ivatanova, 2011), Воробьева А.В. [2] (Vorobev, Akhmedov, 2017), А.Д. Косьмина [3] (Kosmin, Chernonozhkina, Kosmina, 2017), Б.В. Миляева [4] (Milyaev, Mikhaylova, 2019), Е.В. Понькиной [5] (Ponkina, Zhdanov, 2007), А.А. Самохваловой [6] (Samokhvalova, Tsyngueva, 2015), Семочкина В.Н. [7] (Semochkin, Repnikov, Afanasev, 2017), М.А. Смирнова [8, 9] (Smirnov, 2018; Smirnov, 2018), А.А. Титкова [10] (Titkov, Delov, 2019), Шараповой В.М. [11] (Sharapova, Voronina, 2016).

Однако в настоящее время требуется продолжение исследований в этом направлении с учетом изменений, произошедших в развитии земельных отношений за последние годы.

Целью исследования является изучение состояния земель и земельной политики Российской Федерации, выявление как положительных результатов, так и нежелательных явлений, которые возникли в процессе развития земельных отношений в стране, обоснование предложений по дальнейшему совершенствованию земельной политики страны.

Научная новизна исследования определяется комплексным подходом к изучению состояния земель сельскохозяйственного назначения и земельной политики страны, а также разработкой предложений по повышению эффективности землепользования.

Рабочая гипотеза исследования состоит в том, что неэффективное использование земельных ресурсов в стране отчасти связано с проблемами их учета и несовершенством существующей земельной политики.

Перед агропромышленным комплексом России стоят цели повышения объемов валового сбора урожая и увеличения посевных площадей, что обусловлено высокими экспортными задачами, обозначенными в приоритетном проекте «Экспорт продукции АПК», и необходимостью развития импортозамещения. Минсельхоз России отмечает необходимость активно стимулировать ввод в оборот неиспользуемых земель.

Россия обладает огромными земельными ресурсами, в том числе землями сельскохозяйственного назначения. По данным Росреестра, на 1 января 2018 г. площадь всех земель Российской Федерации составила 1 712,5 млн га, из них к сельскохозяйственным землям относятся 383,2 млн га (22,4 %) [12] (рис. 1).

Рисунок 1. Структура земельного фонда Российской Федерации по категориям земель на 01.01.2018 г., млн га

Источник: составлено на основе [12, 13]

По данным Росреестра, площадь сельхозугодий к 01.01.2018 г. составила 197,8 млн га, из них 116,3 млн га (58,8 %) – пашни. Большая часть (81,7 %) сельскохозяйственных угодий Российской Федерации сосредоточена в четырех федеральных округах – Приволжском (25,9 %), Сибирском (25,0 %), Южном (15,9 %) и Центральном (14,9 %) [13].

За период с 01.01.2014 г. по 01.01.2018 г. в России общая площадь земель сельскохозяйственного назначения уменьшилась на 1,6 млн га. В период с 2010 по 2013 год происходило ежегодное сокращение площади сельскохозяйственных земель.

За анализируемый период общая площадь сельскохозяйственных земель уменьшилась на 3,64 млн га в связи с переводом в земли иных категорий, при этом обратный процесс перевода в земли сельскохозяйственного назначения из земель запаса дал увеличение лишь на 0,59 млн га. Однако площадь сельскохозяйственных земель выросла на 1,45 млн га вследствие изменения административных границ (присоединения к Российской Федерации территории Республики Крым) [12].

В России согласно Федеральному закону от 21.12.2004 г. № 172 «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» ежегодно происходит перевод земельных участков из одной категории в другую, и это двусторонний процесс. С одной стороны, это уменьшение площади земель сельскохозяйственного назначения за счет перевода этих земель в другие категории на определенные нужды, а с другой – это увеличение площади земель сельскохозяйственного назначения за счет перевода из земель других категорий [14] (Kabanenko, Ugrimova, Andreeva, 2019).

Динамика перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли иных категорий представлена в таблице 1.

К 2018 г., согласно данным Росреестра, в результате перевода сельскохозяйственных земель в земли иных категорий общая площадь сельскохозяйственных земель уменьшилась на 599,7 тыс. га.

Однако к 2018 г. в связи с переводом в земли сельскохозяйственного назначения земельных участков из земель других категорий их площадь увеличилась на 215,4 тыс. га, в том числе было переведено:

- 208,1 тыс. га – из земель запаса, преимущественно на территории Республики Крым (72 тыс. га), Еврейской автономной (35 тыс. га) и Ростовской (34,2 тыс. га) областей;

- 4,1 тыс. га – из земель населенных пунктов, преимущественно на территории Липецкой области (1,6 тыс. га);

- 0,2 тыс. га – из земель водного фонда (Республика Татарстан – 2,2 тыс. га);

- 2,6 тыс. га – из земель промышленности (Ямало-Ненецкий автономный округ – 1,8 тыс. га);

- 0,4 тыс. га – из земель лесного фонда (Ярославская область – 0,3 тыс. га) [7, 15] (Semochkin, Repnikov, Afanasev, 2017).

Таблица 1

Динамика перевода сельскохозяйственных земель в земли иных категорий, тыс. га

Перевод из земель сельскохозяйственного назначения	На 01.01.2014	На 01.01.2015	На 01.01.2016	На 01.01.2017	На 01.01.2018	Изменение 01.01.2018–01.01.2014
						абсолютное	относительное, %
в земли лесного фонда	554	261	3307	163	197	-356,6	-64,38
в земли населенных пунктов	70,9	64,1	52,7	45,7	72,6	1,7	2,40
в земли особо охраняемых территорий	29,8	1,18	37,5	5,5	290	260	872,48
в земли промышленности, транспорта, связи и иного специального назначения	37,8	54,4	37,1	56	37	-0,8	-2,12
в земли запаса	5,8	850	2,9	4,4	2,7	-3,1	-53,45
в земли водного фонда	-	-	0,9	-	0,3	0,3	100,00

Источник: составлено авторами на основе [12, 13, 15]

Основанием для перевода сельскохозяйственных земель в земли иных категорий являются решения органов государственной власти на всех уровнях – федеральном, региональном и местном. Большая часть решений о подобном переводе принимается органами государственной власти на региональном уровне, где принято более 10 тыс. решений (табл. 2).

Таблица 2

Сведения о переводе сельскохозяйственных земель в другие категории земель

Показатель	На 01.01.2014	На 01.01.2015	На 01.01.2016	На 01.01.2017	На 01.01.2018	Изменение 01.01.2018–01.01.2014
						абсолютное	относительное, %
Число решений	3391	5169	3734	4203	10269	6878	202,83
Площадь переведенных земель, тыс. га	135,184	92,406	2920,154	94,961	622,234	487,05	360,29
Средняя площадь на 1 решение, га	40	18	782	23	61	21	51,99

Источник: составлено авторами на основе [12, 13, 15]

За анализируемый период число решений о переводе земель сельскохозяйственного назначения в другие категории земель увеличилось более чем в 2 раза. Площадь переведенных земель увеличилась на 487,05 тыс. га, но максимальной она была в 2015 г.

За рассматриваемый период наибольшее количество решений по переводу сельскохозяйственных земель принято органами государственной власти в Приволжском (2944 решений), Уральском (1777 решений) и Центральном (1376 решений) федеральных округах [16]. Информация о переводе сельскохозяйственных земель в другие категории земель представлена в таблице 3.

По данным Росреестра, по состоянию на 01.01.2018 г. в государственной и муниципальной собственности находилось 66,7 % (255,5 млн га) сельскохозяйственных земель.

В то же самое время в частной собственности было сосредоточено только 33,3 % (127,8 млн га) сельскохозяйственных земель, из которых в собственности физических лиц – 28,3 % (108,5 млн га) и юридических лиц – 5 % (19,3 млн га) [17].

Таблица 3

Сведения о переводе сельскохозяйственных земель в другие категории земель на региональном уровне на 01.01.2018 г.

Федеральный округ	Кол-во решений, ед.	Площадь переведенных земель, тыс. га	Площадь переведенных земель в разбивке по целям перевода, тыс. га, в том числе из земель
			населенных пунктов	промышленности, транспорта, связи и др.	особо охраняемых территорий	запаса
Центральный	99	6,485	0	0,680	0	5,805
Северо-Западный	142	0,702	0,001	0,005	0	0,696
Южный	4	0,049	0	0,001	0	0,048
Северо-Кавказский	3	0,007	0	0,005	0,002	0
Приволжский	20	2,374	0,011	0,127	0	2,236
Уральский	792	2,269	1,348	0,244	0	0,677
Сибирский	2	0,042	0	0,012	0	0,03
Дальневосточный	103	25,883	0	0,006	1,641	24,236
Итого по РФ	1165	37,811	1,360	1,080	1,643	33,728

Источник: составлено авторами на основе [12, 13, 16]

Распределение сельскохозяйственных земель по формам собственности в динамике представлено на рисунке 2.

Рисунок 2. Динамика распределения сельскохозяйственных земель по формам собственности, млн га

Источник: составлено авторами на основе [12, 13]

Необходимо отметить, что к 01.01.2018 г. по сравнению с 01.01.2014 г. произошло уменьшение площади сельскохозяйственных земель, находящихся в собственности граждан, на 4,5 млн га при одновременном росте на 4,1 млн га площади земель юридических лиц.

Распределение сельскохозяйственных земель по формам собственности в разрезе федеральных округов представлено на рисунке 3.

Рисунок 3. Распределение сельскохозяйственных земель по формам собственности в федеральных округах России на 01.01.2018 г., тыс. га

Источник: составлено авторами на основе [13]

Как видно из представленных данных, лидирующие позиции по показателям распределения общей площади земель по формам собственности занимают следующие федеральные округа:

- по площади земель в государственной и муниципальной собственности – Сибирский федеральный округ, где сосредоточено 66181,4 тыс. га, или 25,9 %;

- по площади земель в собственности юридических лиц – Центральный федеральный округ с 6349,5 тыс. га, или 32,5 %;

- по площади земель в собственности физических – Приволжский федеральный округ, где гражданам принадлежит 28085,3 тыс. га, или 26,0 % [18, 19].

Таким образом, по результатам проведенного анализа можно сделать вывод о том, что большая часть земель сельскохозяйственного назначения находится в государственной собственности, при этом значительная часть таких земель остается неразграниченной, а как следствие неразграниченности – остро стоят проблемы неэффективного управления землями сельскохозяйственного назначения, препятствующие формированию и развитию земельного рынка и дальнейшему вовлечению земель в оборот как средства производства. Доля земель, находящихся в частной собственности, мала и за последнее время не претерпела серьезных изменений [20] (Kabanenko, 2019).

В настоящее время в Российской Федерации за большим числом землепользователей числятся неиспользуемые ими земли, составляющие в данное время большую долю в общей площади сельскохозяйственных земель в России в силу комплекса природных, экономических и социальных причин [21, 22] (Zinchenko, 2017; Rynyak, 2015).

В связи с чем одной из главных задач в обеспечении продовольственной безопасности является обнаружение и вовлечение в сельскохозяйственный оборот заброшенных и неиспользуемых сельскохозяйственных земель [23].

В ряде нормативно-правовых актов определены критерии ненадлежащего использования сельскохозяйственных земель, приводящего к ухудшению их экологического состояния и снижению плодородия. В соответствии с п. 3 ст. 6 Федерального закона № 101 постановлением Правительства Российской Федерации от 19.07.2012 № 736 «О критериях значительного ухудшения экологической обстановки в результате использования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения с нарушением установленных земельным законодательством требований рационального использования земли» и п. 4 ст. 6 Федерального закона от 24.07.2002 № 101 «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» постановлением Правительства от 23.04.2012 г. № 369 «О признаках неиспользования земельных участков с учетом особенностей ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в субъектах Российской Федерации» разработан перечень условий, позволяющих выявить неиспользуемые земельные участки [24] (Mamontova, 2020).

На основании представленных нормативно-правовых актов и установленных ими критериев оценки неиспользования или ненадлежащего использования сельскохозяйственных земель возможно изъятие у собственника земельных участков, попадающих под эти критерии, и передача их более эффективным собственникам.

Однако на практике эта задача осложняется отсутствием актуальной и достоверной информации о неиспользуемых участках в структуре земель сельскохозяйственного назначения, их местоположении и границах, качественном состоянии, собственниках земельных участков. Сложности в выявлении и учете неиспользуемых земель во многом связаны со спецификой ведения государственного кадастра недвижимости, предусматривающего кадастровый учет по заявительному принципу, что, как и наличие ранее учтенных земельных участков без определения границ, не обеспечивает полной картины расположения земельных участков на землях сельскохозяйственного назначения и их собственниках для последующего анализа их использования/неиспользования. Задача регулярного сбора и учета информации о неиспользуемых землях сельскохозяйственного назначения не вменена в обязанности региональных структур управления АПК. В силу этого для сбора данных по использованию земель сельскохозяйственного назначения возникает необходимость обращения в другие ведомства и организации – территориальные органы Росреестра, региональные министерства земельных и имущественных отношений, муниципальные органы самоуправления, а также привлекать иные источники информации. При этом данные из различных источников большей частью расходятся между собой, что отрицательно влияет на достоверность и точность получаемых оценок и существенно затрудняет анализ информации.

В силу этого на первый план выдвигается задача выявления и учета неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения [25] (Zakharova, 2012).

Контроль за использованием земель сельскохозяйственного назначения возложен на органы Россельхознадзора.

По информации, полученной от субъектов Российской Федерации, в 2018 г. площадь неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения по стране составляла 46,4 млн га, или 12,05 % общей площади сельскохозяйственного назначения. Наибольшие площади неиспользуемых и заброшенных сельскохозяйственных земель по федеральным округам установлены в Сибирском (22,6 % неиспользуемых земель в России), Центральном (17,3 %), Приволжском (15,8 %), Северо-Западном (13,6 %), и Дальневосточном (13,3 %) федеральных округах. Значительно меньшая доля неиспользуемых земель определена в Уральском (10,6 %) и Южном (6,8 %) федеральных округах. Благоприятная ситуация по неиспользуемым землям складывается в Северо-Кавказском федеральном округе (0,2 %) [26] (Pashova, 2019).

Как показали исследования, только в пяти регионах страны площадь земель сельскохозяйственного назначения использовалась по назначению – в Ставропольском и Алтайском краях, республиках Ингушетия, Кабардино-Балкарская и Северная Осетия – Алания.

С точки зрения вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения наибольший интерес представляет информация о площадях неиспользуемой пашни.

По данным Ростреестра, к 2018 г. площадь неиспользуемой пашни в Российской Федерации составляла 19,4 млн га – 16,7 % от общей площади пашни. Значительные доли площадей неиспользуемой пашни среди федеральных округов выявлены в Приволжском (28 % общей площади неиспользуемой пашни в Российской Федерации), в Сибирском (24,7 %) и Центральном (19,9 %) федеральных округах [13].

Для более точного ответа на вопрос о будущей динамике земельного фонда, в том числе о распределении земель, ранее находившихся в пользовании прекративших деятельность сельскохозяйственных организаций, необходима общая инвентаризация земель, которая не проводилась в России уже долгие годы, и о чем Росстат заявлял еще по итогам первой переписи 2006 г. [26] (Pashova, 2019).

В настоящее время для получения актуальных и достоверных сведений о плодородии сельскохозяйственных земель требуется проведение качественной оценки, инвентаризации и паспортизации земель, дальнейшее развитие мониторинга и государственного учета критериев плодородия земель, в том числе с помощью улучшения государственного регулирования указанной функции [5] (Ponkina, Zhdanov, 2007).

Прежде всего, необходимо восстановить разработку Росреестром сводных данных по субъектам РФ по форме статистической отчетности № 22 (отчет «О наличии и распределении земель по категориям и формам собственности») и обеспечить публикацию данных в справочнике «Земельный фонд РФ», который перестал выпускаться с 2013 г., а также в Единой межведомственной информационно-статистической системе (ЕМИСС).

Необходимо отметить, что государственные структуры, отвечающие за мониторинг земель сельскохозяйственного назначения, активизировали работу по созданию информационных систем для аграрной отрасли. Наряду с проведением Росстатом за последнее десятилетие двух ВСХП, в том числе с использованием методов космического зондирования, а также созданием Росреестром мощной системы административного учета земельных участков, можно отметить серьезные усилия Министерства сельского хозяйства РФ и региональных властей в области создания современных информационных систем учета земельных ресурсов в АПК [6, 8] (Samokhvalova, Tsyngueva, 2015; Smirnov, 2018).

Тем не менее остается актуальным вопрос расхождения и противоречивости сведений о землях сельскохозяйственного назначения, поступающих из региональных и муниципальных органов самоуправления, территориальных органов Росреестра, Росстата и других источников информации.

Кроме совершенствования учета земель сельскохозяйственного назначения и создания соответствующих информационных систем, необходимо стимулирование освоения новых, невостребованных и заброшенных территорий. Для чего предлагается создание механизма возмещения до 30 % затрат, понесенных при введении новой пашни, что позволит добиться стимулирования введения в оборот неиспользуемых в настоящее время земель.

Для реализации проектов по повышению производства сельскохозяйственной продукции необходимы правовые и организационные условия, стимулирующие переход сельскохозяйственных земель от неэффективных собственников к реально работающим сельхозтоваропроизводителям.

Комплексное решение перечисленных проблем будет способствовать не только решению задачи по возвращению в сельскохозяйственный оборот 5 млн га земель сельскохозяйственного назначения, но в ближайшем будущем позволит поставить еще более амбициозные цели по повышению эффективности использования огромных земельных ресурсов страны.

Заключение

Проведенный анализ состояния земель и земельной политики Российской Федерации показал, что нерешенными остаются проблемы использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения. При этом отсутствие правовых и организационных условий приводит к неэффективному использованию сельскохозяйственных земель.

Эффективное использование земель сельскохозяйственного назначения возможно только при системном подходе к разработке государственной земельной политики, которая должна сочетать в себе природоохранные, экономические, правовые, технические и социальные мероприятия [19].

При решении проблем планирования использования сельскохозяйственных земель необходимо опираться на двухуровневую систему:

- микроуровень подразумевает рассмотрение вопросов территориального (межхозяйственного) землеустройства. К этим вопросам относится: создание новых и упорядочение имеющихся объектов земельных отношений; установление границ населенных пунктов, отделяющих поселковую территорию от сельскохозяйственных угодий; организация землепользования на участках разработки полезных ископаемых. Кроме того, на микроуровне принимаются решения о развитии инвестиционных проектов землеустройства, проектов улучшения сельскохозяйственных земель, освоения новых земель, рекультивации нарушенных земель, защиты земель от эрозии, загрязнения;

- на макроуровне решаются вопросы прогнозирования и планирования землеустройства территории в масштабах регионов или страны в целом. На макроуровне происходит почвенно-климатическое зонирование, определение ресурсного потенциала земель региона, разработка земельной политики и выработка законодательного обеспечения землеустройства.

В качестве основы схемы землеустройства территории страны может стать развитие проекта «Электронный атлас земель сельскохозяйственного назначения», в который будет включена не только информация о площади, состоянии, степени деградированности и мелиоративном состоянии земель сельскохозяйственного назначения, но и ряд экономических показателей.

Таким образом, развитие современной земельной политики необходимо направить на предотвращение отрицательных тенденций в сфере земельных отношений через систему непрерывного контроля на микро- и макроуровне.

В рамках оценки современного состояния земельных отношений и планирования основных направлений земельной политики представляется обоснованным непрерывный анализ состояния земель сельскохозяйственного назначения.