Национальные системы управления государственно-частным партнерством

Формирование национальной системы государственно-частного партнерства в значительной степени связано с национальными особенностями структуры органов и институтов, регулирующих деятельность государственно-частных партнерств (ГЧП). В целях оптимизации механизма государственно-частного партнерства, управления им и контроля за результатами его деятельности, а также качеством производимой продукции и предоставляемых услуг, мировая практика предусматривает формирование институтов, осуществляющих надзорные и регулятивные функции. При этом практикуются три основных подхода [1]:

– создание единого органа (чаще всего в форме агентства) по государственно-частному партнерству для всех секторов национальной экономики;

– создание специальных органов (агентств) для групп связанных секторов (отраслей) экономики;

– создание отдельного органа (агентства) для каждого сектора экономики (отрасли народного хозяйства).

Регулирующие органы концессий

Для нашей страны в период НЭПа был характерен первый подход, предполагающий создание единого агентства, где вся деятельность концессий подконтрольна Главному концессионному комитету. В экономической практике развитых стран наибольшее распространение получил второй подход, сочетающий гибкость и учет реалий конкретных отраслей с минимальными затратами на управленческий персонал и синергетическим эффектом от «стекания» информационно-регулятивных потоков в единый центр, которые характерны для первого подхода.

Мировой опыт свидетельствует, что наибольшую трудность представляет решение задачи обеспечения независимости регулирующего органа, который условно назовем агентством по государственно-частному партнерству (АГЧП). По мнению зарубежных специалистов, независимость данного агентства должна быть обеспечена, прежде всего, от политического и административного давления со стороны государства, в том числе в лице соответствующих министерств, с целью минимизации риска лоббирования ведомственных интересов в ущерб интересам общества.

При этом, необходимо одновременно обеспечить доступ к информации, касающейся функционирования отраслевых систем государственно-частного партнерства, и достаточный уровень компетентности данной структуры (АГЧП) с целью выработки и реализации обоснованных и эффективных решений [2].

Согласно выводам известного специалиста В.Г. Варнавского, регулирующий орган должен быть независимой структурой, автономной в своей деятельности от регулируемых предприятий, не смотря на то, являются ли они общественными или частными. В качестве главной задачи обозначенного органа, как правило, позиционируется защита интересов общества и потребителей, и именно по этой причине его следует вывести из ведомственного подчинения, придать независимый статус, как это реализовано во многих странах [3].

В мировой практике функционирования национальных систем государственно-частного партнерства по критерию степени принадлежности к системе государственной власти (в лице отраслевых министерств или иных органов государственной власти) можно выделить следующие основные типы агентств по государственно-частному партнерству (АГЧП) [4]:

– входящие в структуру соответствующего министерства;

– обладающие полной независимостью;

– обладающие различной степенью автономии от соответствующих министерств (промежуточный вариант).

Выводы американских специалистов фактически отвергают возможность эффективного функционирования первого варианта, когда АГЧП входит в состав отраслевых министерств [2]. Тем не менее, именно подобные структуры функционируют в сфере электроэнергетики в Японии, ФРГ, Чехии [4].

Полная независимость функционирования АГЧП

Второй вариант функционирования АГЧП, предполагающий его полную независимость от соответствующих отраслевых министерств, используется в электроэнергетике США, Франции, Канаде, Швеции, Финляндии, Великобритании, Австрии. Анализ эффективности работы обозначенной отрасли в Великобритании и США, особенно «успехи» регулирования деятельности частных компаний, действующих на основе концессий в сферах генерации и сетевой инфраструктуры и составляющих основу энергетической системы США, порождает сомнения в целесообразности применения данной схемы [5, 6, 7, 8]. Еще одним основанием для сомнений является принятая в этих странах практика финансирования регулирующих органов посредством отчислений из доходов регулируемых компаний. В.Г. Варнавский, считает, что подобная схема финансирования АГЧП повышает эффективность работы агентств и обоснованность принимаемых ими решений. Причиной этого является практика проверок концессионера и других предприятий регулирующим органом в рамках своих полномочий, и отстаивание их прав этим же органом перед министерствами и другими государственными структурами в случаях, когда они нарушаются [3]. На наш взгляд, поскольку в рамках этого варианта имеет место зависимость объемов финансирования агентства от показателей деятельности государственно-частного партнерства и, в первую очередь, частного оператора (или концессионера), подобная схема финансирования АГЧП, наоборот, снижает уровень его объективности в отношении регулируемого субъекта.

Нам представляется оптимальным вариант функционирования АГЧП, позволяющий сочетать определенный уровень независимости от ведомственных (государственных) структур с защищенностью от давления со стороны регулируемых компаний. Основанием для подобного вывода служит схема финансирования АГЧП, которая предполагает использование государственных источников (в том числе, бюджетов министерств) и отчислений со стороны регулируемых компаний. Соответственно, только в случае, если величина финансовых потоков со стороны государства сопоставима с величиной финансового потока со стороны других источников, представляется справедливым говорить о финансовой независимости АГЧП, снижающей уровень прямой заинтересованности в финансовом результате от деятельности частных партнеров, и объективности его функционирования.

Следующий аспект проблемы создания механизма управления ГЧП – уровень функционирования АГЧП. Анализ мировой практики показывает, что для стран с унитарным устройством соответствующие органы создаются на национальном уровне, для федеративных государств характерна двухуровневая система контролирующих органов – национальные (федеральные) и региональные [2].

Анализ задач, традиционно выполняемых национальными органами по регулированию систем государственно-частного партнерства (главным образом, касающихся реализации инвестиционных и концессионных проектов), позволил выделить ряд контрольных функций АГЧП, которые оно должно выполнять применительно ко всем формам ГЧП:

– контроль и регулирование тарифной политики фирмы-оператора;

– контроль за выполнением участниками-представителями частного капитала финансовых условий в достигнутых соглашениях;

– контроль за выполнением частной стороной своих производственных обязательств (качества предоставляемых услуг, соблюдения графиков работ и т.д.);

– контроль за выполнением социальных требований;

– контроль за соблюдением экологических норм и требований.

Не все отмеченные функции АГЧП должно реализовывать самостоятельно. В целях экономии ресурсов нужно разработать механизм делегирования части функций и, соответственно, полномочий специализированным учреждениям и организациям (например, представляется рациональным делегировать функцию контроля за соблюдением экологических норм и требований соответствующим государственным институтам и общественным природоохранным организациям). Также необходимо привлекать профсоюзные и общественные организации с целью контроля за выполнением социальных требований участниками партнерств, в частности, за обеспечением занятости, выплатой компенсаций пострадавшим в результате хозяйственной деятельности и т.д.

Ограничение полномочий

В целях соблюдения баланса интересов государства, общества и частных инвесторов, агентствам по государственно-частному партнерству, наряду с предоставлением соответствующих полномочий, необходимо соблюдать ряд ограничений, которые должны быть юридически формализованы:

– во-первых, предоставляя регулирующему органу право наложения штрафов необходимо четко связать размер штрафа с размером нанесенного ущерба. Соответственно, должны быть разработаны критерии, позволяющие однозначно оценить размер нанесенного ущерба в стоимостном выражении;

– во-вторых, необходимо ограничить полномочия контролирующих органов условиями заключенных соглашений и общего законодательства;

– в-третьих, регулирующему органу должно быть предоставлено право расторжения соглашения о партнерстве только в том случае, если соответствующие органы установили факт нарушения достигнутых соглашений со стороны частного инвестора. При этом частный инвестор должен иметь возможность обжалования данного решения в судебном порядке;

– в-четвертых, регулирующий орган должен иметь право определения компенсации частному инвестору в случае невыполнения обязательств со стороны государства.

В системе государственно-частного партнерства, как и в большинстве механизмов управления экономическими системами, эффективность использования регулятором набора конкретных инструментов определяется получаемой информацией – «набор доступных правительству инструментов зависит от того, какой показатель оно может наблюдать» [9].

Соответственно, при формировании отраслевых систем государственно-частного партнерства необходимо разработать систему индикаторов, которые должны быть использованы при оценке обществом и регулятором качества работы частных партнеров и всей системы ГЧП в целом. По нашему мнению, в перечень обязательных показателей должны входить показатели, характеризующие:

– реальный уровень тарифов на продукцию (услуги), предоставляемый частным партнером, по сравнению с оговоренным в соглашении (в случае, если данный пункт входил в соглашение) или социально необходимым уровнем тарифов;

– динамику технического состояния и морального износа имущественных объектов, переданных частной стороне (для объектов транспортной, энергетической и социальной инфраструктуры, объектов, представляющих стратегический интерес государства, а также относящихся к стратегически значимым отраслям промышленности);

– динамику затрат частной стороны (в том числе, по сравнению с предусмотренными затратами в условиях соглашения на момент заключения контракта). Данный пункт имеет принципиальное значение в случае тарифного регулирования частной стороны, участвующей в государственно-частном партнерстве;

– изменение социальной и экологической обстановки в зоне функционирования партнерства в результате его осуществления.

Вывод

Разработка и последующее применение в деятельности агентств по государственно-частному партнерству и реализации государственно-частного партнерства вышеперечисленных показателей должны способствовать достижению максимальной прозрачности информационно-регулятивных потоков «регулятор « инвестор» (концессионер, арендатор и т.д., в зависимости от формы ГЧП) и повышению эффективности использования инструментария механизма ГЧП и системы функционирования государственно-частного партнерства в целом.